网络环境下公民有序参与公共政策制定的问题思考
时间：2022-08-15 09:25:17
摘 要：公民参与是公共政策制定过程中不可或缺的重要环节，公民通过各种不同的参与途径表达自己的利益诉求。由于网络环境对公民参与公共政策制定有重要影响，所以造成了政策制定参与主体间的不平等，以及参与主体极端化的态势等新的问题。解决这些问题一方面需要增强网络信息基础设施建设，提高公民参与素质，另一方面要努力实现网络环境下公民参与公共政策制定的制度化、法治化、规范化和理性化。
关键词：网络；公共政策；公民参与
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1007-5194（2008）02-0066-03
收稿日期：2008－01－19
ぷ髡呒蚪椋和虺珠（1979-），女，河北保定人，山东理工大学法学院政治学与行政学系讲师。
一、网络环境下公民参与公共政策制定的兴起与含义
在当今社会中，公民参与公共政策制定既是公民参与国家公共事务管理，行使当家作利的重要形式，也是公共政策科学化、民主化的客观要求。在代议制下，公民通过民选代表进行利益表达和利益综合，代表自己参与公共政策制定。由于代表与选民间的信息不对称，以及实行的是简单多数原则，这种利益表达和利益综合既不能准确反映公民需求，又因代表的私利而遭到修改，导致公共政策常常偏离公众利益。
20世纪末，随着互联网的问世，把人类带入了网络时代，公共政策的制定也受到互联网发展的深刻影响，特别是网络被公民和政府用作利益表达和利益综合的新渠道后，网络为公民参与政策制定提供了一个更加方便、快捷的途径。互联网使公民直接参与公共政策的制定成为可能。网络环境下公民参与公共政策制定，是指公民以网络为媒介，通过在网络上政策信息、进行网上利益表达、网上评论、网上讨论、网上民意调查等活动，表达自己的政治愿望，参与制定公共政策的行为。
二、网络环境下公民参与公共政策制定过程中存在的问题
与传统的政策参与途径相比，通过互联网参与公共政策制定确实给公民带来了很多优势，公民在公共政策制定中变得强大起来。但是，网络是一把双刃剑，它给公民参与带来积极影响的同时，也带来了消极的影响。
（一）网络环境加大了政策制定参与主体间的不平等
网络的平等性意味着在网络中，每个个体之间都是平等的，但是这种平等是建立在网络技术基础上的，是有条件的。据2007年7月18日的第二十次中国互联网发展状况统计报告显示：截至2007年6月30日，互联网普及率在城镇居民中达到21．6%，而在农村却只有5.1%，农村互联网发展程度与城镇相比差距很大；在中国网民中，具有大专及以上学历的超过四成（43.9%），仍然表现出较强的高学历特征［1］。这表明网络技术和管理知识仍掌握在少数精英手里，而且上网费用也制约了网民的规模，即使在线的人们，没有参与政治的能力的也有相当比例。这就造成了人们获取和利用信息能力的不平等。在看似平等的信息时代中，尚只有少部分受过良好计算机教育及有钱购买先进计算机设备和偏好网络的人充分利用网络资源，获取网络时代的信息霸权，从而导致网络政策参与的不公平性。也就是说，网络并没有消除参与主体间的不平等，只是改变和扩大了不平等；网络时代的话语控制权从政府机构和政府官员手中转移到了受教育程度较高，掌握了网络技术的少数人手中。网络技术对于公民网络参与的这种限制，本质上限制了参与主体的范围，是让一部分公民替代其他人来参与公共事务的讨论和决策，这种参与实际上就是“精英参与”［2］，最终可能使公共政策代表少数人的利益。
（二）网络环境扩大了非理性化、非规范化参与
公民理性参与要求拥有足够的客观信息，但是网络信息的无限性和可操纵性都很难保证公民获得客观真实的信息。网络是无中心、无界限的离散结构，任何团体和个人都可以在互联网上自由传递信息，表达自己的见解，每天在网上传播的信息不计其数。这样，在网络上获取自己所需要的信息就真正成了大海捞针。面对互联网中呈几何级数增长的网络信息，相当多的民众缺乏驾驭这些信息风暴的足够能力，甚至没有足够的时间和精力去消化这些信息，致使民众对公共政策的参与可能在人云亦云的盲从中失去理性。如果网络信息资源始终不能得到有效控制，公民参与的非理性化倾向不能消除，那么网络环境下公民参与公共政策的制定将成为难以排除的导致社会不稳定的潜在威胁。
互联网的一个致命的缺陷是网络的匿名性。匿名性大大减少了政治参与的不安全感，从而使人们摆脱现实社会的规范，放纵自己的行为。一些对现实不满的人、恐怖组织、组织等就可以利用互联网散布政治谣言，进行政治煽动，普通公民由于教育程度和时间、金钱等方面的制约，无法对网上信息进行仔细分辨，因而轻信谣言；更有一些公民因为自己的利益诉求得不到及时的回应而采取过激行为，影响社会稳定。
（三）网络环境下公共政策制定的参与主体呈现极端化态势
群体极化（或群体极端化）这个概念是美国当代法哲学家、芝加哥大学法学院教授凯斯•桑斯坦在《网络共和国――网络社会中的民主问题》一书中提出的。“群体极化是指：团体成员一开始既有某些偏见，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。”［3］ 我国网民在网络环境下参与政策制定中出现极群化现象主要是由于共同的利益诉求和社会阶层分化。网络使利益的表达和聚合更加自由，一些具有相同兴趣爱好或意识形态的公民进行交流或组织活动在网络中变得简单了。同时，随着社会经济结构的变革，单一的公有制大一统的局面被打破，多种经济成分共同发展，出现了社会利益主体多元化。利益的分化强化了人们的阶层认同感，社会阶层的自我意识被唤醒。在此基础上，人们开始逐渐结成不同的团体，采取集体行动向政治系统表达所在阶层的利益和要求，以影响和改变公共政策，追求和保护自身利益。而且各网络政治群体只链接与自己的价值观、意见一致的网站、网页或论坛等，这样就容易导致群体本身视野狭隘或者强化本身的信念、态度等，从而导致“群体极化”现象［4］。
我国正处于社会转型时期，不确定因素还很多，阶层分化还只是刚刚开始，网络的普及率与发达国家相比还比较低，网络群体的发育总体上还处在萌芽状态。网络群体的有序化、组织化和规范化的程度也较低，网络共同体对其成员的政治参与行为的整合力度不够，再加上网络共同体本身仍是较为松散的团体，因而，在参与政策制定时难免出现非理性化的无序行为。
科学化、民主化的公共政策制定需要公民积极的参与。这种参与既不是狂热的参与，也不是冷漠的参与：而是一种冷静的、有节制的、有序的参与。公民有序参与公共政策制定是指公民在法律制度规定的范围内，根据法律制度规定的步骤、程序参与公共政策的制定，即公民参与公共政策制定的制度化、法治化。
那么，如何实现网络环境下公民有序参与公共政策呢?笔者认为应做到如下几点：
（一）增强网络信息基础设施建设，提高公民参与素质，缩小参与主体间的不平等
面对公民网络参与能力的巨大反差，要求政府加快国家信息化的发展。为此，一方面要加强网络基础设施建设，在加大政府投资力度的同时，积极鼓励非国家性投资，加快整个社会的信息化进程；另一方面，对信息弱势群体要采取倾斜和扶助政策，对不发达地区，加大投入，普及电脑和网络知识，通过远程教育，让更多的人接触和了解网络技术，提高利用信息资源的能力，改变少数人参与公共政策制定的状况，使社会各阶层的利益得以充分代表和表达。
（二）实现网络环境下公民参与公共政策制定的制度化
互联网并没有对公民非制度化参与产生根本性的影响，它改变的只是公民非制度化参与的形式和手段。因此，网络时代规范公民非制度化参与的关键在于通过制度创新，将公民非制度化参与纳入制度化的体系内。首先，要在推动电子政府建设的基础上，加强政府信息数据库的建设［5］。在政府网络建立后，政府就要建立各类数据库，汇聚各类信息。尤其是当有重大的公民非制度化参与事件发生后，政府要及时通过网络收集各种相关信息，进行有效的整合，形成信息数据库，作为解决和控制非制度化参与事件的重要依据和参考指标。其次，有效应用信息数据库系统，推进政务公开。政府要设立自己的网站及主页，向公民提供各种非保密性的政府信息检索服务，对于重大事件和热点问题的信息公开要尽可能的详细，某项重大工程的提议和决策或与公民利益密切相关的信息，政府网站都应该及时、准确、详细地公开。特别是突发性的事件发生后，政府应准确、及时地权威信息，保障公民知情权的实现。此外，政府对虚假消息应及时加以澄清，防止“小道消息”散播，抑制虚假信息的影响和泛滥，减少社会紧张情绪的放大，遏止公民非理的发生。最后，强化政府与公民之间的互动。目前，在一些公民意见比较集中的重大事件中已经开始了公众和政府的对话，但是政府应建立相应的制度将这种对话由间接对话转变为直接对话，让公民在网络上的利益诉求进入政府决策过程，转换为常态性的实际运作。政府在制定政策过程中应该确立把从互联网上搜集信息作为决策输入过程中的常规步骤。建立定期协商制度，在作出重大决策前，安排政府官员、民意代表、专家学者进入网络与公民讨论，理清细节，阐明政策意图，增加双方的谅解与信任。
(三)积极培育和利用非政府组织促进公民有序参与公共政策的制定
网络的发展加速了社会群体的裂变，群体化的迹象日益增长。根据韦伯的“官僚制理论”，政府组织结构的特点是等级制，这样的组织模式强调的是标准化，难以有效地协调、满足多元化、个性化的需求。因此，如何协调、满足这些群体的相互冲突的利益需求是政府面临的一个大问题。而非政府组织正是解决这个问题的一个有效途径［6］。一般说来，不同的非政府组织关注不同群体的利益需求，并且非政府组织具备了政府所不具备的许多专业知识，可以有效地协调、满足多元群体的多元化、个性化的需求。因此，政府应积极培育和利用非政府组织促进公民有序参与公共政策的制定。首先，政府可以利用非政府组织在相应群体中的影响力、凝聚力，通过对非政府组织的管理、规范和支持来引导多元群体理性地利用网络表达意见。其次，政府通过对不同的非政府组织采取不同的态度，可以通过鼓励建设性的非政府组织的发展而间接地鼓励建设性的群体的发展，通过限制、取缔非建设性的、非法的非政府组织的发展而间接地限制、取缔与之相关的群体的活动。最后，非政府组织一般具有较强的获取、分析和传播信息的能力，经由非政府组织向其相关群体成员、受众传输信息，可以降低弱势群体成员获取信息的成本，使不同的个体获取信息的机会、能力相对地较为平等。
（四）完善相关法律，引导、规范公民有序参与公共政策制定
虽然自1996年以来，我国政府已经颁布和实施了一系列有关计算机及互联网的法规和条例，如《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》、《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等，但随着网络应用向纵深发展，在已颁布实施的一些法律法规中，有一些条文已显得滞后，一些关于网络行为的认定过于原则和笼统，缺乏可操作性。因此要改变网络信息传递的无序状态，减少非规范性的网络政治参与，制定网络法律是当务之急。一方面，要完善现有的互联网领域的法律法规，修改已明显滞后于现实情况的法律规范，使一些过于原则性、缺乏可操作性的规定具体化；另一方面，要从规范网络内容信息服务、电子政务的管理以及政府、组织和个人在网络中的权利及义务出发，制定和出台新的法律法规，使公民在网络环境下的参与行为有法可依。这就要求：首先，制定有关网络环境下公民参与权利方面的法律，如信息知情法，规定政府公布信息的范围、时效，政府在信息知情上所负的责任等；其次，加强在网络环境下公民参与行为方面的程序立法，规范公民的参与行为。从目前的情况来看，这方面应制定的法律包括维护网络用户权利的法律法规、禁止非法入侵网络法等［7］。
通过完善立法，为公民网络参与行为提供一个法制化的渠道，既有助于保障公民在网络中言论自由权不受压制，又使公民合法、有序的参与公共政策制定。
（五）健全网络伦理道德规范体系建设，实现有序参与
由于网络的特点，实现政府对网络的完全监控几乎是不可能的，因此健全网络伦理规范体系，对公民进行网络道德教育，努力提升公民的网络道德责任感，是保障公民有序政治参与的有效途径之一。
首先，建立网络论理道德规范。网络论理道德规范必须超越网络技术的局限，把人类倡导的精神价值、伦理精神、规范人们的行为和维护社会秩序行之有效的传统道德的优秀成果和富有成效的运行机制，融入网络技术发展的全过程，形成符合国情的网络伦理规范。其次，开展网络道德教育和宣传，让网络活动主体提高自己的网络道德意识，提高道德主体自身的修养，从而对自身所应承担的道德责任有一种发自内心的认同感，以积极向上的态度来参与网络环境下公共政策的制定。再次，建立完善的网络道德监控机制。在公民自我认识，自我约束的意识没有达到现实要求的情况下，应建立完善的网络道德监控机制。通过对互联网涉及政策性内容的讨论社区的监管，引导热点问题的讨论，控制极端言论在网络上的传播，减少和避免网络参与的“情绪化” 倾向［8］。
网络已经成为人类生活不可或缺的一部分。在网络环境下参与公共政策的制定已成为现代民主社会中公民的一种正常的政治行为。网络为公民参与公共政策制定提供了一种全新的、便利的工具，但同时也造成了诸多问题。解决这些问题，既要借助“网络”这个工具，又不能囿于网络，必须摸索出新的政府治理模式。
参考文献：
［1］第20次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］．.cn/focus/cnnic20/index.shtml．
［2］袁峰．现代传播技术与深度民主的发展［J］．社会科学，2006，(11)：23．
［3］参见劳伦斯•莱斯格．代码――塑造网络空间的法律［M］．北京：中信出版社，2004．125．
［4］刘文富．网络政治――网络社会与国家治理［M］．北京：商务印书馆，2006．266．
［5］赵成根．民主与公共决策研究 ［M］．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2007．
［6］马克•斯劳卡．大冲突：赛博空间的高科技对现实的威胁［M］．南昌：江西教育出版社，2006．5．
［7］［美］丹尼斯•C•缪勒．公共选择理论［M］．北京：中国社会科学出版社，2007．89．
［8］张国庆．现代公共政策导论［M］．北京：北京大学出版社，2005．93．
