财政体制改革回顾浅析计

摘 要：我国的财政体制改革自1994年的分税制改革开始，已经走过了19年的时间，中间积累了很多经验，中间也遇到了许多问题，财政体制是划分各级政府财权、加强中央宏观调控、协调地区发展的一项重要制度安排。深化财政体制改革，体现正确的利益导向，有利于推动科学发展和促进社会和谐。中国财政体制改革是财政改革的重要组成部分。反思财政改革的经验和教训，探索进一步改革方向，需要对相关理论进行回顾。

关键词：财政，体制，改革，分税制

一.对过去财政体制改革的简单回顾

财政体制改革的起点是计划经济条件下的财政体制。财政体制问题早在计划经济年代，就已得到重视。20世纪50年代，将中央与地方关系列为中国十大关系中之一，指出必须注意发挥地方的积极性。1958年经济管理体制改革的重点是向各级地方政府放权让利，在很大程度上就受此影响。这种放权属于行政性分权。著名学者吴敬琏认为，在计划经济下，中央与地方的分权只是行政性分权，而在市场化改革过程中，分权应该是经济性分权。在孙冶方看来，经济管理体制改革的中心问题不是中央与地方的关系、"条条"与"块块"关系，即不是各级行政机构之间权力如何划分，而是"作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题"。自然，经济管理体制是包括财政体制在内的。从中，我们可以看到，政体制改革一直是和政企关系调整连在一起的。行政性分权思路是在"放权让利"和"调动积极性"的思想指导下进行的，其理论依据不是稀缺资源的有效配置理论，因此，它难以从根本上解决财政体制带来的各种问题。也就是说，作为计划经济体制的重要组成部分的财政体制，无法通过其内部的调整，解决计划经济所带来的问题。

二.分税制改革后的成效

1994 年实施的财税体制改革，在新中国财政史上具有里程碑意义。通过改革，建立了分税制财政体制，中央与地方财政收入有了稳定的增长机制，财政收入保持了较快的增长速度，增强了财政的宏观调控能力，同时也促进了经济结构的调整。可以说，分税制财政体制是构建公共财政体系的重要支撑框架，也是建立社会主义市场经济体制的必然要求。

财政转移支付制度不断完善。一是财政转移支付体系初步形成。分税制以来，我国改变了过去一省一率、实行上解或补助的方式，出台了主要参照客观因素进行公式化分配的一般性转移支付办法，形成了财力性转移支付与专项转移支付互为补充的转移支付体系。二是财政转移支付机制不断创新。中央从所得税收入分享改革中集中的收入全部用于对地方的一般性转移支付，形成了稳定增长机制及中央财政自我约束机制，对地方的补助力度明显增加。三是转移支付办法不断改进，透明度逐步提高。一般性转移支付主要选择总人口、可居住面积、GDP、海拔、寒冷程度等客观因素，计算各地的标准收入和标准支出，对标准支出大于标准收入的省份进行补助，财政越困难的地区，补助系数越高。此外，中央与地方财政系统进行经常流，共同改革和完善一般性转移支付测算办法，不定期召开由各个方面参加的研讨会，对完善转移支付办法进行探讨。四是财政转移支付的均衡效果初步显现。以 2007 年为例，如果将东部地区作为100，中西部地区按总人口计算的人均一般预算收入仅为 31 和 33。中央通过转移支付实施地区间收入再分配后，中西部地区的人均财力分别上升到47 和55，人均支出上升到56 和66，缩小了与东部地区的差距。2007 年中央对地方转移支付达到13 991 亿元，相当于1994 年550 亿元的25. 4倍，年均增长28. 3%。其中，财力性转移支付7093亿元，专项转移支付6898 亿元。

三.对于深化分税制改革的思考

从整体看财政体制的进一步改革寇铁军认为，财政体制改革的目标模式应是中央集权下的地方分权，分税制为主、补助制为辅的分税分级财政。张馨从双元财政理论出发，提出我国的财政体制不应该只是分税制，而应该是分税与分利相结合的财政体制。这一看法是基于我国具有众多国有资本的现实提出的。黄佩华、迪帕克等认为，中国应当改进各级政府的支出责任和收入分配、更公平地分配财政资源、通过改善各级政府的预算管理提高财政资源的使用效益。

当前我国财政体制存在的主要问题。事权和财权不匹配，地方政府行为失范。一是事权划分不清晰，上下同构现象严重。我国的宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，具体划分不够明晰也不尽合理，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版，呈现出"上下对口、职责同构"的特征，主要体现在政府间支出范围的交叉、重叠、错位、层层下放等方面。（ 1） 目前财政体制下明确应由中央政府承担的国防、国税、海关等属于中央政府的事务，地方财政也负担了部分支出责任。（ 2） 属于地方的支出责任，中央也给予了补助。如一些地方文化、城市基础设施建设等项目，中央通过大量专项转移支付进行了补助。 （ 3） 上级政府干涉下级政府的事务，存在着"中央点菜、地方买单"的现象。近几年，部分中央部门出台了涉及卫生、社保、公安等领域的一些支出达标政策，导致地方政府事权被扩充。二是事权下放的情况比较突出，但却没有赋予地方政府相应的财力。在目前垂直集权的行政体制下，上级政府可以随意调整下级政府的支出责任。近几年，中央不断地对地方下放事权，但在事权下放的同时却没有赋予地方政府必要的财力，导致地方政府事权与财权不匹配现象严重。2003 年以来，中央陆续将一些企业、学校、研究机构、地质勘探等企事业单位下划地方，并按照下划时确定的基数给予补助。随着经济的发展和物价水平的上升，补助基数与实际支出水平之间的缺口越来越大，增加了地方财政的支出压力。三是财权划分不合理，不正当竞争现象严重。在财权划分上，增值税与所得税的归属与地方政府关系密切。从我国税收结构看，2009 年，全国增值税收入 19 326 亿元，所得税收入（ 含企业与个人） 15 827 亿元，合计占税收总量 58 673亿元的 59. 9%。按现有的财权划分，地方分享增值税 4763 亿元、所得税 5832 亿元，加上中央返还地方4386 亿元，地方共得14 981 亿元，占地方本级收入的 45. 9%。这种利益导向，必然对地方政府行为产生影响，一些地方政府出现全局利益和环境资源，利用土地、税收优惠等政策招商引资，一味追求经济增长，从而对形成公平竞争的市场经济环境带来消极影响。

财政体制改革的最终目标是提高经济效率，促进社会发展。进一步的改革需要在对已有制度的效率做出判断的基础之上进行。综合分析我国当前经济体制改革的内外部环境和战略模式，深化财政体制改革具有较强的可行性，能够取得预期效果。

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