对我国森林采伐限额制度的探讨

摘要：长期以来，对森林的过度的、甚至掠夺性的采伐直接导致了我国森林蓄积量的下降和生态环境的恶化，为此，我国《森林法》规定了森林采伐限额制度，但是，超限额采伐现象依然十分严重。

关键词：林业采伐；限额；制度

中图分类号：F326.2 文献标识码：A文章编号：1671-1297（2008）07-013-01

森林是陆地生态系统的主体， 森林功能的多样性决定了森林对于国民经济和生态建设的重要价值。由于各种原因，我国林业的建设与发展出现了森林长期过伐、林地大量流失、树种简单化、林分幼龄化、林地衰退生产力下降等问题。其中，森林的长期过伐问题尤为严重。

一、森林采伐限额制度面临的问题

（一）采伐限额编制依据的准确性受到质疑

依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出森林采伐限额指标，逐级上报，并由省级人民政府汇总、平衡、审核后报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。理论上说，各经营单位是根据森林资源规划设计调查的结果提出森林年采伐量及采伐限额的，但是，具体的经营单位其首要的经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们更少甚至根本不愿意考虑其经营行为的生态效益，加上现有的体制缺乏促使他们在自己的经营行为中注重生态效益的内在及外在激励，他们显然更倾向于通过多报采伐限额来获得经济效益，因此，他们制定并上报的采伐限额的科学性、准确性被受到怀疑。

（二）超限额采伐现象依然严重

虽然国家每年都限定了采伐数额，但超限额采伐实际上在我国森林采伐中是一个公开的秘密。调查表明，全国年均森林采伐消耗量超限额达4千多万立方米，有的县（市）和森工企业局超限额采伐高达150%。国家林业局最近一次的森林采伐限额情况检查表明，超限额采伐单位数量虽然有所下降，但超限额采伐问题还是比较普遍，无证采伐问题也仍然突出。

（三）凭证采伐制度的执行力不从心

《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”《森林法》及其实施条例还对林木采伐许可证的核发权限作了相应的规定，但是，至今为止许多林政部门仍然存在超限额发证、发人情证、关系证的情况。

（四）对超限额采伐行为的处罚左右为难

对于违法限额采伐制度的行为，森林法、刑法等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严厉的， 但是，很多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，其背后大都有很多无奈的理由，司法部门处理起来常因他们毕竟“事出有因”而感到左右为难。

（五）现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性

在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木也仍然要受到采伐限额的约束，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权，这客观上妨碍了投资者投资林业的积极性。

二、完善森林限额采伐制度的措施

为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的林业发展从木材林业向生态林业转变，需要采取以下措施对该项制度加以完善。

（一）尽快完成森林分类区划

由国家林业局会同有关部门制定森林分类区划标准与方法，各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。

（二）根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施

对于重点公益林特别国家重点公益林，实行禁伐，严格保护，只能进行抚育性采伐或者改造性采伐；对于天然商品林实行限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。

（三）建立生态效益补偿机制

建立生态效益补偿基金，纳入中央和地方财政预算，对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴；对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的，由国家收购，不愿意被区划为公益林的，当地林业主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿；对于私人业主营造的商品林，其不愿意继续经营又不能转让给他人的，也应当由国家予以收购并给予一定的补偿；逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度，要求生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金。

（四）加强采伐限额制度执行的监督检查

首先应当加强对公益林、天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。其次，虽然对人工商品林的采伐限额予以放宽，主要由经营者按照森林经营方案确定，但是，人工商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持，因此，经营者应当严格按照森林经营方案的内容实施，林业主管部门则应当加强对森林经营方案实施的监督检查。

这些年来，国家实施了林业六大工程建设，林业发展也正在发生由以木材生产为主转向以生态建设为主的转变，局部生态环境有所改善，但是，我国森林资源总体仍然处于休养生息阶段，森林资源的数量和质量并没有实现根本性的好转，生态系统也仍然十分脆弱，并且这种状况并不能在短期内得到解决。所以，在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的采伐限额制度，对公益林实行禁伐、限伐措施，对商品林的采伐政策予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。

所以，国家林业和行政部门，一定要站在对国家负责，对人民负责、对子孙后代负责和对环境、资源负责的高度，在科学发展观的指导下，坚持可持续发展战略，在不损害国家和人民根本利益的前提下，进一步深化林业制

度改革，完善限额采伐制度，促进国民经济又好又快的发展。