英美电信改革比较与借鉴

提要电信发达的英美等国在投资主体多元化的道路上渐行渐远,国际电信业的产权结构多元化的格局已初步形成。我国电信业要实现有效竞争,必须通过产权改革实现多元的产权主体。不同国家有着差异性的改革模式,国外电信改革模式的比较与分析,为我国电信业产权改革、引入竞争机制提供了积极的借鉴经验。

关键词:电信产权;投资主体多元化;民营化

基金项目:鲁东大学科研基金项目《电信业投资主体及产权多元化问题研究》(项目编号:W20065801)

中图分类号:F49文献标识码:A

国有企业的固有弊端和政府财政负担促使英美等发达国家对包括电信业在内的公用事业掀起了一场改革浪潮。而英美的电信改革,促进了电信技术的进步和产业的改组和发展,有力地推动了世界电信的竞争和开放。

一、英美电信改革模式比较

英国是欧洲第一个在国内电信市场实行自由化的国家,其电信改革经过了一个渐进的过程。1981年英国电信BT脱离英国邮政;1983年Mercury公司的成立结束了BT独家垄断电信市场的时代,建立了由BT与Mercury双元垄断的电信运营体制;1984年英国政府向公众出售了BT51%的股份;又于1992年、1993年先后第二、第三次将持有的所有BT股份卖掉。1991年英国政府打破双寡头垄断的电信市场格局,在国内电信市场引入全面竞争,至此英国电信业彻底放开。

与英国私有化、引入新的竞争者模式不同,美国政府是以反垄断法为依据将AT&T强行“肢解”为一个长途电话公司(继承AT&T)和七个地方性电话公司,开放长途电信市场的竞争,由此拉开了电信市场的第一次大规模兼并活动。进入20世纪九十年代以后,电信网与Internet日益融合,为了促进数据业务的发展,进一步打破电信市场的垄断行为,1996年美国政府又制定新的《电信法》,反对市场割据,允许互相进入,全面开放电信竞争。

事实上,英美电信改革成为两种比较典型的模式为其他国家效仿。美国电信业在改革前基本由私营企业AT&T公司独家垄断,因此改革的重点不是企业产权制度的变革,而是引入竞争机制和改革管制体系。而英国电信业在改革前由政府直接经营,从产权改革的实践看,英国政府向社会公众发行股票以出售国有资产,实现国有资产从公共部门向私人部门的转移;同时放松政府管制,打破国家对电信产业垄断的格局,再逐步引入新企业进入产业。因此,其改革模式是企业产权制度改革和引入竞争同时进行,伴随着电信业产权制度基础的变革,监管体系也相应调整。

二、英美电信监管模式的转变

尽管英美的电信改革模式是不同的,但它们都伴随着电信投资主体的多元化、产权主体的多元化,对电信的监管模式也随之做出了调整。

1、注重健全法律法规。英美在电信业的改革中始终重视健全法律法规。1984年英国政府颁布了《电信法》,废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权,允许民营化;而英国电信市场的管理也主要依据《电信法》。根据该《电信法》,独立的管制局Oftel颁发许可证,管制电信业。

美国的电信业改革也十分注重立法先行。美国1934年电信法最重要的措施是设立了监督管理电信的联邦通信委员会(FCC),FCC在电信法的指导原则下制定出具体的通信管制政策。从1934年美国电信法颁布以来,美国电信实际上是FCC管制下的垄断和竞争两种经营:市话一直是管制下的垄断经营,长话则由于MCI的成立从1969年开展了竞争。美国政府于1996年通过了新的《电信法》,对互联互通和本地市场的开放等问题做了规定,新的电信法拉开了全面竞争的序幕,特别是要发动有线电视、长话和市话三大市场的竞争,推动美国电信市场改革。

2、不断改组的政府管制机构。英美在电信改革之后都在不断地调整独立的政府管制机构以适应监管的需要。1984年英国《电信法案》的颁布和独立的管制局Oftel的设立标志着英国电信市场开放时代的到来。1991年结束了BT和Mercury两家卖主独霸市场的局面之后,英国电信市场步入新的竞争时代,随后逐步形成了广播标准委员会(BSC)、独立电视委员会(ITC)、Oftel等九大机构分头管理电视、电台和电信的行政机制。随着电子通讯业的迅猛发展和21世纪的到来,英国政府认识到分头管理的行政机制已不利于通讯业的竞争、创新和发展,按照《2003通讯法案》规定,通信管制局合并BSC、ITC、Oftel、广播电台局和广播通讯社五大机构的职能,成为英国广播、电视、电信和无线通讯服务领域具有独立性质的唯一管理机构。

美国电信监管机构由国家层面的FCC和州层面的公用事业委员会构成,FCC主管国际和洲际业务,公用事业委员会主管州内电信业务。美国FCC是按照1934年《电信法》成立的,州公用事业委员会也是根据各州的法律设立的。FCC从成立伊始就对电信和广电进行融合性监管,其重要目的就是要改变通信产业存在政出多门、相互分割的状况,这种完全融合性的监管机构能够更加有效地促进三网业务的发展。美国的电信监管机构自成立以来,其内部组成并非一成不变,也随着电信市场结构的变化和技术经济发展而调整。FCC不断的重组,其目标是电信由垄断走向竞争的过渡期内最小管制,在市场充分竞争的地方,甚至取消管制。

3、规制政策的适时调整。在电信产权改革初期,英国管制当局在进入机制上采取放松管制政策,同时强化了对运营商的监管。把许可证制度作为一种最主要的管理手段,一方面通过放宽电信经营许可证发放条件和增发经营许可证,让新运营商获得进入市场开展竞争;另一方面又通过控制许可证发放的数量和对持证经营商的行为监管,实现对电信市场的调控,建立市场管理体系。美国在AT&T解体、电信引进竞争之后,FCC将电信业务划分为基本业务和增值业务,实行非对称的进入管制政策。在引入竞争初期,FCC也是通过采取不对称管制政策、逐步放松市场进入、资费管制等政策主导了电信市场竞争的发展。到1995年,FCC逐步取消了对主导性电信公司的限制,使长途电信市场的管制环境更加开放,随后FCC逐步取消了对长途电信公司的价格管制,长途电信市场向完全竞争的环境过渡。FCC根据1996年的《电信法》采取了逐步放松管制的政策,充分发挥市场机制的作用。随着美国电信公司从国内竞争转向全球范围的竞争,FCC对维护竞争的监管目标又进行了重大调整。在进入机制上,进入的许可证制度向一般授权转变,即自由进出市场,而无需申请许可。

三、我国电信业产权改革国际经验借鉴

英美两国同属发达的经济国家,体制健全,法制完善,但两国改革的模式仍存在差异。美国的产权改革主要表现在放松规制,在政策上更倾向于完全放松的模式;而英国选择民营化的改革,在民营化的同时,英国也注重吸取美国的改革经验,积极探索建立更加有效的电信监管机制。我国的电信产权改革正处于起步阶段,不能脱离自己的国情去照搬现成的理论和发达国家的经验,要在自己的经济、政治和社会的具体环境中去解决电信业当前紧迫的产权改革问题。

1、产权改革与引入竞争机制并行。英国电信业的产权改革是与民营化相伴进行的,而英国电信民营化改革之所以能促进电信业的发展,主要是因为英国政府以促进竞争为其重要改革目标。因此,对于我国电信业,产权改革和引入竞争机制并重。虽然我国电信业在引入竞争机制以来经历了数次拆分和3次重组,但仍未实现有效竞争,其主要矛盾是产权问题。因为竞争的前提是产权主体和结构必须是多元的或不同的,而电信竞争的展开,公平、有序的竞争环境又有利于建立电信产权制度。实施产权改革、引进外部资本的一个重要目标是提高效率。伴随着适度的产权结构的调整以及规制制度的完善,民营资本会以其巨大的创新能力和无限的活力,提高电信产业绩效,促进电信业有效竞争,但我国的产权改革又不能简单地看成私营化,从资金实力来看,目前我国的民营资本还不具备占据主导地位的实力,适时对民营资本放开进入基础电信领域是实行多元化产权结构的可行之策,可以考虑先采取参股的形式,以国有民营的方式作为过渡。

2、竞争性法律制度的有效适用。我国自然垄断产业总是沿袭先改革、后立法的传统,改革立法严重滞后于改革实践,立法滞后造成改革中制度的不和谐。《电信法》从1980年提议到现在,这一马拉松式的立法过程使得电信产业改革立法严重滞后,而电信业的私有化与开放导致新的公司(包括外资企业)进入电信市场,市场结构和市场环境的变化迫切需要有新的法律规范。国家垄断的电信公司转变为产权多元化的现代企业之后,国家也只能通过法律对电信市场进行干预。英美电信改革的共性是预先制定了较为完善的法律法规,使整个改革过程有法可依。因此,我国目前《电信法》应尽快和实施,并在此框架下修订相关法规,以完善的法律法规为电信业逐步实现投资主体及产权多元化提供根本的依据。

3、规制机构与规制政策的调整。在英美电信业的产权变更或放松管制过程中,对独立的监管机构的设立或调整提出了要求,这为转变我国电信监管职能提供了一个可以借鉴的范式。随着我国电信业产权改革的深入,非国有经济所占比重越来越高,形成多元化的竞争主体,产权主体与投资主体的多元化为政府规制提出了新的更高要求,建立独立的规制机构似乎已成为必然之势。即有效的管制机构必须独立于运营者,并免受政治变化的压力,通过制定政策和实施决定全权管制电信市场。我国建立现代意义的电信管制始于1998年成立信息产业部,仿照美国FCC建立与政府部门分立的独立管制机构的提法缺乏政治前提,在现行体制架构下,可以考虑建立直接隶属于国务院下的电信监督委员会,电信监督委员会与工业和信息化部分立,专门负责对电信市场进行监督管理,向国务院负责和报告工作,保持一定的独立性。

英美管制机构依据各自电信发展所处的不同阶段在电信管制政策上做出了相应调整,并且这种调整仍在继续。目前,我国还处于产权改革的早期,所需的法律、法规极不完善,还未设立相对独立的电信管制机构,因此更需要结合我国电信业发展的具体情况,及时调整进入机制、资费、互联互通等管制政策。

(作者单位:1.鲁东大学商学院;2.烟台职业学院)

主要参考文献:

[1]曲延芬.中国自然垄断产业的产权改革与政府规制政策选择.哈尔滨大学出版社,2007.

[2]程伟.转轨经济国家产权改革与公司治理. 经济科学出版社,2007.

[3].美国电信规制改革及其启示.中国科技产业,2008.4.

[4]任荣.从美国电信业的并购风潮看网络融合的趋势.全球科技经济望,2006.2.