我国城市房屋拆迁补偿问题

提要城市房屋拆迁补偿问题是拆迁工作中重要的一部分,补偿不合理是产生拆迁矛盾的主要矛盾之一。本文从拆迁补偿的土地使用权、拆迁补偿范围、补偿方式等方面进行分析,并提出建议。

关键词:拆迁补偿;土地使用权;潜在利益

中图分类号:F293.3文献标识码:A

随着我国经济的快速发展,我国的城市化进程也在加快。随着城市大规模扩张和旧城区改造,随之而来的是拆迁工作量加大,难度提高,因房屋拆迁产生的纠纷和矛盾也越来越多。城市房屋拆迁既关系着国家经济发展和城市建设,也关系着个人和集体利益。而拆迁纠纷和矛盾的屡见不鲜,在很大程度上影响了社会的安定团结,也阻碍了和谐社会的构建。

拆迁矛盾产生的最主要根源之一,莫过于房屋拆迁的补偿问题。由于拆迁人与被拆迁人达不成共同的拆迁补偿协议,导致钉子户、暴力拆迁、集体上访等事件屡屡发生。之所以会在拆迁过程中出现群众的抗拒行为,是因为他们觉得所得补偿不够合理。因此,在正确评估待拆迁房屋价值的基础上,拆迁人应给予被拆迁人合理补偿。这是双方达成合理补偿协议,避免矛盾发生的关键。

一、我国城市房屋拆迁补偿现状分析

1、土地使用权没有完全补偿。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》规定:对于拆迁补偿现有补偿范围为对房屋所有权及其附着物所有权和收益权。由于我国实行土地公有制,个人不可能获得土地所有权,因此我国的房地产结构只能是房屋所有权和土地使用权的结合。城市房屋所有者只拥有房产所有权和土地使用权,土地的所有权归国家或集体。

我国房屋拆迁因征收土地而引起,但征收补偿却以房屋补偿的形式出现,也就意味着补偿范围仅限于地上建筑物的补偿。地价补偿、困难补偿以及征地引起外部不经济补偿等发达国家地区通行的补偿项目都没有列入补偿范围。虽然修订后的《城市房屋拆迁管理条例》规定,按被拆迁房屋的区位、用途等进行补偿已经隐含了地价补偿,但毕竟还是以房屋形式出现,法律上没有把地价明确列入补偿范围。根据这种规定,单纯的土地无法补偿,实践中区位因素包含的地价因素也没有完全补偿,以至于出现补偿价和建成房价的巨大反差,出现获得拆迁补偿后买不起房屋、产权调换后支付不起新房比旧房大的面积的款项现象。有的地方甚至出现拆十平方米,还买不到一平方米房的现象。这些都是产生矛盾的原因。

就城市房地产而言,其价值本质上是由土地使用权和房屋所有权这两部分构成的,且随着土地有偿使用的市场化不断加强,往往其中的土地使用权价值远远大于所附的房产所有权价值。拆迁人通过拆迁取得被拆迁人的土地使用权进行开发建设,从而实现土地效益的最大化。房屋拆迁的结果之一就是被拆迁人的土地使用权被收回。因此,显化土地使用权的价值,对土地使用权进行补偿,对拆迁双方来说都是非常重要的。

2、拆迁补偿范围狭窄,忽视潜在利益补偿。目前,我国城市房屋拆迁补偿的范围太窄,补偿方式和标准也不是非常合理。只补偿直接损失,对被拆迁房屋占有范围内的土地使用权、预期收益、无形利益和隐性损失却不予补偿。

房屋不仅是居住用的安身之所,对于原住居民来说,它能带来工作机会、便利生活、可能的未来收益等功能,被拆迁的房屋(无论地段好坏),有着除了居住之外更多的用途。随着房屋被拆迁,这些其他的权益或者利益(我们称之为潜在利益)将被剥夺,造成看不到的隐形损失。

大多数居民把家安在离工作地点较近或相对容易到达的地方,这使得他们容易获得并做好工作。若拆迁使他们搬离原来的地方,那么想像以前一样做好工作,将面临在交通上付出客观的精力、体力和费用等。同样的道理,因搬迁造成被拆迁人生活、学习成本增加,就医、购物、入学、入托不便,甚至工作机会丧失,这些都是被拆迁人被动承受的损失。

有些被拆迁人的房屋除了居住外还是经营场所,因为拆迁造成营业损失、生产预期收益、解除合同赔偿、违约赔偿等。

许多居民的工作单位在被拆迁地区内,而许多行业(如商场、餐饮业)一旦被拆迁就必须停业,短时期内不可能再提供就业机会,这就造成很多人的失业。

因为原房屋拆迁使被拆迁人必须重新购置新物业,付出寻找新场所费用、中介费用、公证人费用、登记费用、税收及超过原价值的被动投资等等,造成被动消费。

在城市改造中,随着房屋拆迁,原有的工作与生活环境改变了。人们不仅要花费更多的成本去建设一个新家,同时也面临着丧失已经习惯了的谋生手段的威胁。这种情况在那些低收入、竞争力弱的被拆迁人身上表现得尤为突出。但目前我国城市拆迁房屋补偿的对象还只限于有形损失,这种看不见的隐形损失还没有被引起重视。

3、补偿标准不一致,补偿方式单一。拆迁补偿是根据行政相对人实际损失程度确定补偿数额的准则,它是拆迁补偿得以实现、受害人所受损失得到实际弥补的重要前提。没有补偿标准,则补偿数额无从计算,相对人的合法权益得不到切实的保障;拆迁补偿标准不统一,则补偿不公平的现象随处可见,拆迁补偿纠纷在所难免。由于我国现阶段缺乏一部关于城市拆迁补偿统一的法典,只有基本的指导意见和规章制度,通常的情况都是由具体行政机关参照损失的程度给予酌情补偿。

在拆迁补偿方式上,我国目前主要是以货币补偿和房屋产权置换为主,各地视具体情况补充施行少数其他补偿方式。与国外相比,缺乏灵活多样的补偿方式,诸如实物补偿、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等。实践中,由于拆迁补偿方式缺乏规范性,随意性太大,使得不同情形下的补偿和同种情形下的补偿往往无公平可言。

二、完善我国城市房屋拆迁补偿制度的建议

1、制定统一的城市房屋拆迁法典。虽然从建国到现在,已经有许多单行法律法规对城市房屋拆迁做出了相关规定,但这些规定非常模糊,没有对补偿标准、补偿原则做出具体规定,在实践中造成许多法律漏洞,引起拆迁纠纷。而应用最广泛的《城市房屋拆迁管理条例》从立法角度上看仅仅是国务院制定的行政法规,本身在立法上是没有法律效力的,在实践上也不能适用。因此,我国急需设立一部专门针对城市房屋拆迁的法律,在这部法律里,将土地使用权的补偿进一步显化,且将土地使用权的补偿标准提高;在补偿范围上应有所扩大,包括直接损失和间接损失;将补偿标准具体化,制定详细的条例及各种情况的补偿办法;补充更多的补偿手段,让被拆迁人有多种补偿选择。只有这样才能防止拆迁人利用法律漏洞损害被拆迁人的利益,也能防止被拆迁人漫天要价,从而减少拆迁纠纷,顺利实施城市拆迁改造工程,加快城市化进程。

2、显化城市房屋拆迁补偿中的土地使用权的价值。第一,房屋和土地使用权要分离评估。房地产价值巨大,其中土地所有权价值占有相当大的比重,房地产分离评估可以避免房地混在一起引起歧义,清晰地显示土地所有权和建筑物各自的真实价值;第二,房屋外附属物和无附属物空地的“土地使用权”也要补偿。实施拆迁的真正目的是取得拆迁范围内可供利用的土地,拆迁人以获取他人土地使用权为第一目的,因此不但房屋占地使用权需要补偿,院子内附属物和空地大于房屋建筑面积部分的土地使用权也要给予合理补偿,才符合等价、有偿的市场交易原则;第三,房屋拆迁注重对土地使用权的市场价值补偿。应依据土地级别和基准地价建立土地使用权价格评估体系和评估标准,并从市场价格出发,实行以市场为导向的土地使用权价格浮动机制。

3、丰富拆迁补偿方式,扩大拆迁补偿范围。我国房屋拆迁补偿目前仅仅有货币补偿和房屋产权置换两种方式。应该在此基础上,以实物补偿、返还财产、恢复原状、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业、减免税费等方式配合使用,这样才能更好、更灵活地补偿被拆迁人的损失。

在拆迁补偿范围上,结合国外的经验,除了建筑物及其附着物价值补偿外,还应包括土地补偿、潜在收益补偿、失业损失补偿、重新置业费用、置业补偿等多方面。让被拆迁人的损失得到最充分、最高质量的补偿,体现了人性化关怀,这样对减少拆迁矛盾,加快拆迁进度,促进城市发展无疑是最有力的保障。

三、结语

补偿如不能使被拆迁人达到其原来的生活水平,则其与非被拆迁人之间就显得极为不公平,拆迁矛盾就不能得到根本解决。我们要本着以人为本的原则,进一步完善我国城市房屋拆迁补偿法规,制定统一的补偿标准,从多种角度、多种方式对被拆迁人的损失给予完全、公平的补偿。这虽然会增加拆迁成本费用,降低短期的经济效益,但从长远看,对减少拆迁纠纷和矛盾,减少拆迁工作难度,加快城市建设和经济发展,促进社会的和谐有重要的推动作用。

(作者单位:陕西科技大学管理学院)

主要参考文献:

[1]季永蔚.进一步完善我国现行房屋拆迁补偿制度[J].现在经济探讨,2005.4.

[2]何虹.完善我国城市房屋拆迁补偿范围的思考[J].城市发展研究,2006.5.

[3]刘韶玲.城市房屋拆迁中土地使用权价值补偿的显化[J].城市发展研究,2006.3.