新形势下国库风险研究及应对策略

摘 要：随着形势的变化，国库风险的表现形式、内在规律和发生特点都发生了一定变化，国库风险防范面临新的考验。文章通过对国库风险成因的探究，结合国库风险防范面临的新形势，对国库风险防范中的难点进行分析，提出做好国库风险防控的对策建议。

关键词：国库风险 研究 防范

中图分类号：F830.43 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）03-199-02

一、国库风险的成因

国库风险按性质可以分为核心风险和风险。核心风险就是国库案件，这是国库风险的极端情况，也是国库工作最大的危险和威胁。国库案件是国库内部或外部人员，利用国库管理中的漏洞，盗窃、挪用、侵占国库资金。近20年来全国国库系统为防范国库案件作出了巨大的努力，但国库案件仍时有发生。

国库案件的发生一般具有以下原因：一是财政、国库或税务的相关人员，思想发生偏差，利用自身职务之便，贪污、挪用、侵占国库资金，形成国库案件。二是国库管理存在漏洞，管理人员业务不熟悉难于管理和管理人员风险意识不足而疏于管理两种情况。如会计核算和操作制度设置不严密、内控监督机制不完善，未实行分级审批、重大事项报告制度，未进行会计事后监督或事后监督制度未严格执行，部门领导、会计主管定期或不定期检查制度未严格执行，使内控制度出现真空等。三是国库业务操作中存在漏洞。表现为国库人员在从事国库业务的过程中不严格执行制度，有章不循，违反制度规定办理业务，不规范进行业务操作，如会计科目使用不正确，账务处理混乱，不认真审查拨款、退库和更正凭证，对账不认真、不及时，甚至流于形式或走过场等。这些工作中的敷衍与违规为犯罪分子提供作案的机会，导致国库资金被挪用盗窃。

风险是除核心风险之外的国库风险，主要有以下情况：

1.技术故障造成的风险。为提高国库核算水平，加快资金清算速度，国库部门在业务处理中使用了大量的软件和硬件设备，这些软件和硬件设备的安全性、稳定性、保密性、抗干扰性、抗破坏性还存在漏洞和破绽，成为了国库风险防范中的“软肋”。这些问题一旦爆发，或被犯罪分子利用，轻则干扰业务顺利开展，使国库不能准确及时完成资金的收支划拨，重则导致国库核算、清算系统或数据通讯系统瘫痪，使国库业务陷入停顿，重要数据丢失、泄密，给国库造成难以估量的损失。

2.业务操作失误造成的风险。这是国库部门在办理国库资金收纳、支拨和清算过程中，由于操作失误，如入库级次错误，同城清算提出行号错误等，导致国库资金收纳、支拨延误、混库，国库资金支付清算出现差错，从而降低国库资金入库、支拨速度，甚至造成国库资金损失的情况。操作失误还可以导致业务处理系统和信息网络系统失效、崩毁、火灾等灾难性事件。

3.外部风险转嫁，这是地方政府、财政部门和商业银行等外部单位或个人行为不当产生的风险。如税务征管部门弄虚作假，虚假入库；财政部门为完成财政计划，虚假增长财政收入，截留中央预算收入；财政部门违反预算安排，无计划拨款，甚至因为内控不严密，出现重复拨款、违规拨款、无效拨款等情况；商业银行国库业务中违规操作，或经营不善，发生金融风险，波及国库资金安全等。

二、国库风险防范面临的新形势

1.国库集中支付管理体制改革的推行，使国库支付风险进一步集中。以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革推行后，预算资金管理由分散转向集中，现金余额和账户管理集中，预算单位支出管理责任减弱。国库的主要职能转变为单一账户体系间财政资金支付清算，国库根据批量支付额度为依据进行支付资金清算，国库支付风险集中。

2.国库业务电子化的快速发展，使国库风险形式发生变化。《国库会计核算系统》在全国推广的应用，横向联网和纵向数据集中的大力开发，改变了国库数据的传递处理方式，使过去困扰国库的一些风险形式消失，但也产生了一些新的风险问题，如系统安全保密、电子数据传递保存等。

3.国库直接加入大额支付系统后，资金清算风险成为国库风险的重要环节。国库资金清算方式改变，国库从一个相对封闭、间接的资金清算体系转换到一个开放的直接的资金清算体系，国库资金汇划和清算业务全部由国库人员承担，以前由营业部门承担的资金支付清算风险转化由国库直接承担，国库资金的监控环节减少，国库资金责任加重，国库资金风险点增加。

三、国库风险防范的难点

1.国库管理体制不够完善。县级国库没有独立的国库机构，国库体制与财税体制不配套，导致基层国库工作水平低下和国库风险防范不力。商业银行是以追求利润最大化为目标的经济实体，其在国库业务过程对财税部门和预算单位提现、特殊划款等违规要求尽量满足，丧失了经理国库应有的原则和立场。

2.国库地位未得到普遍认同。监管是国库的基本职能，也是防范国库风险的强有力手段，但法律、法规没有赋予国库部门对国库业务相应的监督检查权和相应的处罚权，对财政税务的监管停留在票面审核阶段，与真正具有检查权和处罚权的监管有仍较大的差距。

3.国库管理手段仍未健全。商业银行、信用社支库业务手续费很低，商业银行、信用社国库业务积极性不高，敷衍应付现象普遍。国库经收处普遍存在不及时、不足额报解已缴纳税款，工作不规范，接受填制不规范的税收缴款书等现象。

4.国库法规制度不适应国库风险防范需要。1985年颁布的《国家金库条例》和1989年颁布的《细则》已不适时宜。一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入制度盲区。

5.国库业务及网络系统存在风险隐患。一是系统设计及安装未全面评估风险。例如国库会计核算系统设计时有些岗位权限过大，如主管岗可随意的单独增加、删除用户并且系统日志可删除；系统安装留有后门（或安全漏洞），采用手工安装系统便可在未获取管理员口令的情况下知道如何以管理员的身份登录数据库；系统数据库设计时未考虑保密的需要，如数据库的用户表、字段等采用的是常用的汉语拼音缩写，很容易被人猜测出。二是内控制度仍存有的缺陷。例如，存在系统维护人员过度接触业务和熟悉业务的可能，或业务人员过度接触系统的可能。三是网络风险未能足够重视。国库会计核算系统与人行的其他办公系统未要求用防火墙隔离，存在被人远程登录作案或破坏的风险。

四、国库风险的治理对策

1.完善国库管理体制。深入推进财政国库管理制度改革，提高财政资金管理和使用的透明度。全面清理撤消过渡账户，实现预算收入直解入库。逐步撤消商业银行乡镇国库，收回商业银行支库，由人民银行经理。

2.根据国库风险防范的要求修订完善国库法规，合理确定国库地位、权限和责任。《国家金库条例》及《实施细则》的修订要适应形势需要，以国库风险防范为核心开展。应适应社会环境复杂的时代特征，将防范和化解国库资金风险，健全国库内控制度建设，保障国库资金安全作为国库首要职责。

3.建立国库、财政、税务之间的监督制约机制，加强对商业银行国库业务的监督管理。在预算管理体制中，预算资金的收纳、管理、支付由税务、人民银行和财政办理，彼此之间应相互牵制，形成制衡约束机制。应赋予国库部门完全的预算信息知情权，财政部门在办理拨款业务时要向国库提交本年度各预算拨款单位的预算计划，包括有关资料、文件、收支计划、预算追加计划及新的政策规定等，保证国库监管职能的履行。对商业银行国库业务进行严格的资格认证。

4.明确国库风险责任，建立风险责任追究制度和审计检查责任制度。在《国家金库条例》的修订中明确国库风险责任的认定与追究，根据国库风险的形成原因认定国库风险责任，公正对待国库、财政、税务等部门以及国库主任、国库部门负责人、国库会计主管、经办人员在国库风险形成中应承担责任，在责任明确的前提下，对国库资金遭受损失进行责任追究。

5.加强业务系统和信息网络的开发和安全建设。国库收入、支出、退付业务以及日常对账、检查、事后监督及数据传递都要更广泛地借助现代化技术手段实现，减少人工操作，防范操作风险。加强拨款监督、退库监督和事后监督程序开发，通过系统程序实现实时监管，防止多退、重复退库和无效拨款等情况的发生。加强财税库横向联网建设和纵向数据集中建设，减少凭证传递和数据重复录入的失误。用各种先进的电子技术，防止非法用户、黑客和病毒的侵入。建立国库会计核算系统风险应急方案和网络风险应急方案，防止各类意外事件对核算系统和网络系统的冲击，增强应对灾难事件的能力。

参考文献：

1.崔文瑞.基层中央银行库风险与防范.西部金融，2007（12）

2.张奎，郑贤林.当前国库现场监督存在的问题与对策.金融纵横，2011（1）

3.黄守成.TIP运行后国库资金管理存在的风险及对策.海南金融，2009（11）

（作者单位：中国人民银行大同市中心支行 山西大同 037000）

（责编：若佳）