关于新形势下国库监督工作的思考

【摘要】随着财税体制改革的稳步推进，人民银行国库监督面临诸多新问题，如何适应形势发展，更新国库监督理念，充分发挥国库监督职能，成为目前国库工作面临的重要课题。本文将从国库监督的定位、面临的新形势和如何做好国库监督工作入手对国库监督进行探讨。

【关键词】国库体制 经理国库 国库监督

经理国库是《人民银行法》授予人民银行的一项重要职责。国库监督作为国库工作的重要组成部分，是国家赋予人民银行经理国库的一项重要权限，也是经理国库体制的重要内容。随着公共财政体制改革的不断深入，社会公众对预算公开化、透明化的要求越来越高，从履行中央银行“政府的银行”职能出发，从维护国库资金安全完整和广大纳税人的利益角度出发，人民银行经理国库工作应进一步坚持和完善监督职能，确保国库资金取之于民、用之于民。

一、国库监督的定位

人民银行经理国库的核心内容是在确保国库资金安全的前提下，高效运作国库资金的收纳与支拨，并保障资金的保值增值。国库监督是指人民银行在办理国库收支业务的过程中，依据法律法规对国库收支事项实施的适度的事中监督，这既包括国库内部控制与管理，对商业银行、信用社国库业务的监督管理，也包括对财政及其他征收机关与国库资金运行紧密相关业务的监督，其最终目的是确保国库资金的安全性、准确性。国库监督作为预算资金管理的重要组成部分，它以预算资金为直接对象，以预算资金收入和支出的各个环节为主要内容，以国家法律、法规和财经制度为基本依据，以确保预算资金安全、高效运行为根本目的。在具体的监督业务环节，国库不参与税政管理，在纳税人完税后，开始执行对预算收入收缴的监督；国库不参与预算支出计划的制定和分配，在财政部门签发支付指令后，开始实施对预算支出执行的监督。国库监督主要体现在对不合规业务的拒绝办理，例如：对于财税机关擅自调整预算科目、预算级次、分成比例、缴款方式以及随意调整库款账户之间存款余额的，国库有权拒绝执行；对于征收机关不按国家规定的退库范围、审批程序办理退库的，国库有权拒绝执行；对于国库经收处和其他征收机关拖延、违法不缴预算收入等情况，国库有权督促检查；对于违反财政制度规定开立财政存款开户和办理财政库款支拨的，国库有权拒绝执行等。

在我国目前的预算管理体制下，财政部门实质上集预算编制和预算执行于一身，目前只有人大、审计负责预算监督。审计部门的监督属于事后监督层面，人大部门的监督主要涉及预算编制的审批，属于事前控制层面。与人大监督、审计监督等对财政的外部性监督不同，国库监督是中国人民银行各级国库部门在办理国库收支业务的过程中完成的，人民银行系统真实记录、及时反映各级政府收支存数据，并能够按照有关规章制度对预算收支的合法性、准确性、及时性审核把关，进一步规范各级预算执行，属于事中监督层面。可见，国库监督是连接人大事前控制、审计事后监督的桥梁与纽带，既有利于增强各级预算执行的透明度，也为各级人大部门、审计部门更好地发挥监督职能提供有益的补充。只有有效实施国库监督，才能实现国家预算编制、执行、监督相互分离和相互制约。

二、当前国库监督面临的新形势

（一）有利因素

一是国库监督法规不断完善。1985年，国务院颁布了《国家金库条例》，将人民银行“”国库改为“经理”国库，并赋予国库相应的监督权限。此后颁布的《预算法》、《人民银行法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例实施细则》以及历次人民银行“三定”方案等都明确了人民银行经理国库体制，并赋予了国库在办理预算资金收支业务中实施适度的、必要的监督权限。1998年，人民银行、财政部、国家税务总局联合下发了《关于进一步加强国库监管工作的通知》，要求人民银行依法履行经理国库职责，加强对预算资金收纳、报解、入库、直拨、退付等事项实施监督管理，各级财政部门、征收部门都应支持国库依法履行监管职责。2001年国库集中收付制度改革试点实施以来，国库新增了“对商业银行办理国库集中收付业务进行监督管理和检查指导”的监督职责。2008年，人民银行“三定”方案中，又将地方国库集中收付银行资格认定职责交给人民银行分支机构。二是国库内控制度体系逐步建立健全。近年来，人民银行国库适应信息化建设和业务创新，及时制定了国库相关业务处理办法，建立了国库会计岗位风险管理机制，对地方国库集中收付银行资格认定、国库会计管理的相关问题进行了明确，同时积极配合财税部门研究制定了相关的制度办法等。目前，人民银行国库基本确立了“管理机制科学、风险责任清晰、控制重点明确、检查程序合法”的国库内控制度框架，为人民银行有效履行经理国库职能提供了强有力的制度保障。三是国库信息化建设取得明显成效。随着现今信息技术的飞速发展，计算机在国库会计系统中得到了广泛应用，目前我国国库建立了以国库会计数据集中系统、财税库银横向联网系统和国库管理信息系统为核心的国库综合业务集中系统，依托中国现代化支付系统，实现了预算收入直达入库、预算支出实时到账，不仅大大提高了国库收支处理效率，而且提升了国库会计的数据信息处理能力，改进了国库监督方式，提高了国库监督水平。四是国库事中监督工作实践经验丰富。各级国库在做好服务工作的同时，依法履行监督职能，加强柜面审核，强化对商业银行国库、国库经收处的监管工作，堵住了大量的通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入，通过开具拨款、更正、退库凭证甚至虚假凭证来违规拨款、退库、为商业银行拉存款、人为控制预算收支进度、制造虚假预算收支信息，以及商业银行延压、占用预算收入等违规业务。据不完全统计，2006～2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。通过国库监督，有力地维护了国库资金的安全完整和国家预算执行的严肃性。四是国库组织体系进一步健全。人民银行十分重视国库工作，根据国家要求，自上而下建立了单独的国库组织机构，配备了高素质的人员。县级国库的稳定与发展越来越受到重视。部分地区适应形势发展需要，逐步收回国库由人民银行直接经理，初步形成了与国库事业发展相适应的组织机构和人才队伍。