高校预算管理现状及其控制设计

一、高校预算特征

高校预算作为政府预算体系中最基础的部分，首先它具备了预算的通用特性，如预测性、循环性、完整性、公开性等特征，同时，高校作为一个特殊的经济主体，它的预算又有自身的特性：

（一）预算内容的复杂性 高校从经费领报关系划分，有两种类型：二级预算单位和基层预算单位。属于二级预算单位的高校，与财政部门直接发生资金缴拨关系，它的预算单位代码视所属下级单位数量而有多个，各下级单位可以作为独立的预算编制主体编报预算；属于基层预算单位的高校，与财政部门无直接资金缴拨关系，预算单位代码只有一个，然而受传统管理体制的影响，在这些高校中，还可能存在非独立核算的下属单位，如成人教育机构、独立学院、高校合并中的多校区分级预算单位等，此时高校作为唯一的预算单位，其预算内容不仅要反映校一级主体经济业务，还要反映下属非独立核算单位的经济业务，从而使其预算内容呈现复杂性。

（二）预算编制的规范性 高校预算编制必须符合法律、法规及有关部门的规定。指导高校预算编制的主要法律法规及规章制度有《高等教育法》、《预算法》、《预算法实施条例》、《政府采购法》、《事业单位财务规则》和《高等学校财务制度》以及财政部门关于编制部门预算的有关文件规定等；高校预算编制必须采用规定的方法，即采取零基预算和综合预算相结合的方式，以财政部门核定的定员定额标准、支出标准、采购标准为基础进行编制；高校预算编制必须在规定的时间内完成，并遵循“二上二下”程序组织校外预算上报和校内预算下达工作。高校预算编制从组织到编制乃至上报等严格按照规定要求执行，确保了高校预算编制的规范性。

（三）预算调整缺乏弹性高校预算调整缺乏弹性，主要表现在两个方面：一是校外预算调整缺乏弹性。根据政府预算编审及执行程序，我们知道，校外预算编制需要经过“单位上报预算建议数财政部门下达预算控制数单位正式编制预算财政部门批复预算”的严格“二上二下”程序，从“一上”到“二下”大致需要四至五个月的时间，一旦批复后很难调整，即使允许调整，也必须执行规定的程序，未经批准不得调整，这就限制了预算调整的自由度。二是校内预算调整缺乏弹性。根据高校“三重一大”原则，凡涉及3万元以上的经费调整，需要经过集体讨论，通过后方可执行。所以一般情况下，预算下达后，除非出现未曾预料的变动或人员、生源数量的自然变动外，一般不进行预算调整，零星的调整也是局限在部门管辖内的经费项目之间的预算调整，对总的预算盘子并不产生影响。

（四）预算执行的严肃性 高校预算一经确定后，就成为指导和考核高校财务活动情况的标准性文件，高校日常的收入组织、支出控制、绩效评价等，都要紧紧围绕着预算指标进行。收入方面，任何部门或个人都必须按规定及时、足额上缴各项收入，不得挪用、截留、拖欠、隐瞒收入，不得私设小金库；支出方面，所有用款部门或个人都必须在预算额度内按照轻重缓急的原则认真组织、安排各类活动，不得出现超预算、无预算项目开支行为等，从而有效的保证了预算执行的严肃性。

二、高校预算管理难点

公共财政改革，特别是政府预算制度改革和公共支出管理改革后，高校预算管理正逐步趋于精细化，然而在改革的进程出，也暴露出高校预算管理面临的种种困境：

（一）校内外预算不衔接高校预算一般从两个层面进行，第一个层面是校外预算，即根据财政部门、上级主管部门要求，在规定时间、按规定格式和程序上报的预算；第二个层面是校内预算，即高校在预算盘子内，根据各部门的业务性质、发展需要等因素，按照一定的分配原则，将预算执行落实到相应的部门。理论上讲校外预算与校内预算应当保持一致，而实际上收入预算在这两个层面有可能做到一致，而支出预算却很难保持一致，主要是由于校内外预算编制依据和编制方法不一致所致：校外预算编制属于政府部门预算，按照政府收支分类科目体系要求，采用“基本支出+项目支出”方式编制；校内预算属于综合预算，分用款部门、经费类型编制，二者的编制口径和编制内容存在较大的出入。

（二）零基预算方法运用程度不高高校传统预算编制方法为“基数增量法”，预算制度改革后，才实行“零基预算法”。零基预算法不以历史为基础，运用“成本-效益”分析，按照管理活动的优先次序安排资金和分配资源，从而有效地提高了资金的使用效率和效益。然而，目前在高校，零基预算法的运用程度并不高，其预算编制还带有显著的“基数性质”色彩，特别是用款部门专项业务经费及其他业务经费，大部分还是沿用传统方法。高校零基预算法未有效实施的主要成因有：经费项目多、分布广，高校经费项目包括部门经费和个人经费，按教学、一般部门各15个、每个部门平均10项经费测算，仅部门经费项目就高达300多项；如果对每个项目都采用零基预算法，则其所需获得的基础数据量就很多，工作量就很大；业务类型复杂，高校业务类型按其性质划分有教学、教辅、科研、学生、行政、后勤、离退休及其他类型，不同的业务类型其管理要求及特点也不一样，预算成员不可能对所有的业务类型都非常熟悉，因而在成本分析上无法完全尽到客观性和合理性，从而限制了零基预算法的运用。

（三）预算执行比较粗放 高校预算管理工作虽然是高校财务管理的一项基础工作，然而当预算按部门、项目分解后，高校财务部门在预算管理上的作用仅仅局限于总量控制和事后控制作用，而实际的预算控制效果却大多由用款部门决定。由于某些用款部门经费管理和使用意识不强，导致预算实际执行效果不佳，主要表现有：其一，支出方向与预算方向不一致：以教学四项经费（包括本专科业务费、教学差旅费、教学仪器设备维修费和体育维持费）为例，为了保障高校基本教学业务的正常开展，预算部门通常会按照收入的一定比例安排教学四项经费，但教学四项经费在统计口径上有很严格的要求，如通讯费、交通费等一般不得纳入统计范围；而实际上教学四项经费是分布在不同的经费项目中，如各类专业建设、课程建设、教材建设等经费中，这些经费又分散在不同的经费审批人手中，很难做到所有与教学四项经费有关的项目严格按照统计口径安排支出，其结果是实际可纳入统计的教学四项经费与预算存在较大出入；其二，可结转项目经费年度间支出不均衡：以重点学科为例，其大致的建设期为五年，经费预算一般也分五年安排，而实际的经费支出却不一定在这五年内均衡发生，可能出现某些年份支出极少甚至没有支出，某些年份支出比重较高或集中支出，从而使最终的决算与预算产生较大出入；其三，用款部门预算执行效果参差不齐：由于部门职能不同，部门就有大小之分，一般来讲，越小的部门其预算执行效果相对越好，越大的部门其预算执行效果相对越弱。这是因为部门越大，其所管辖的经费项目就越多，经费支出的项目安排范围就越宽，项目之间预算调剂余地就越大，导致了不同项目间的预算调整频频发生，或是本应在某一项目列支的支出放入其他经费项目。

（四）预算管理表面化 目前，很多高校的预算管理办公室都是挂靠财务处，预算编制、下达、分析等具体工作基本上由财务处执行。而高校财务处，长期以来受后勤服务保障部门观念的影响，一直以日常报销工作为重心，并未充分认识到预算管理的重要性，致使整个预算管理工作趋于表面化，主要表现为：其一，校外预算编制工作一般仅由财务部门独立完成，缺少和用款部门的沟通和协调；其二，校内预算编制前，并未下达明确的预算控制目标，也未严格执行“二上二下”的编制程序；其三，预算分析仅限于对预算项目指标的完成比例分析，对各预算项目实际执行质量缺乏深入的分析；其四，预算考核基本缺失，既无明确的考核体系，亦无清晰的奖惩制度，加大了用款部门预算执行的随意性；其五，预算监督滞后，部分业务在无预算的前提下先行开支，迫使预算部门不得不根据实际支出追加预算，降低预算的严肃性。

三、高校预算控制设计

为保证高校预算管理工作的顺利开展，高校需要建立健全一套有效的预算控制制度，通过明确岗位分工及授权审批制度真正发挥预算管理的功能作用。

（一）高校预算控制目标设计 目前，我国政府正着力推进以“三个子”――“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”为目标的综合预算改革，其中“预算一个盘子”包含两层含义：一是指所有财政性资金都必须纳入政府预算这个盘子：二是指所有预算部门和单位的收支必须全部纳入政府预算这个盘子综合考虑、统筹安排。在综合预算改革的宏观政策指导下，高校预算应重点围绕两个方面进行控制：一要提高预算编制的精细化程度，努力作到立项有依据、技术有标准，同时还要考虑绩效评价结果应用；二要促进高校资源的合理配置，提高资源的利用效率和效益。

（二）高校预算控制内容设计主要包括以下几点：

其一，建立岗位责任制。高校应当建立预算工作岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，实现预算工作中的不相容岗位相互分离、制约和监督。目前高校预算工作不相容岗位一般包括预算编制与预算审批、预算审批与预算执行、预算执行与预算分析、预算分析与预算考核等。

其二，构建预算管理组织体系。在确立岗位分工的同时，高校还要构建预算管理组织体系。一个完整的预算管理组织体系一般包括党委会、校长办公会、预算管理委员会、预算管理办公室等组织机构。党委会一般负责审批学校的预算。校长办公会一般负责预算管理的全面工作，包括拟定学校预算方案，设立预算管理委员会以及预算管理办公室，监督预算管理委员会及预算管理办公室的职责履行等。预算管理委员会一般由重要用款部门负责人、教职工代表、审计人员等组成，主要负责拟订年度预算控制目标，审议、平衡预算草案和正式预算，制定预算控制的具体措施和办法，建立预算考核体系，协调并解决预算控制过程中的各类问题，组织审计，督促完成预算目标。预算管理办公室在预算管理委员会的直接领导下，主要负责预算草案的汇总和审查、根据预算草案平衡结果上报预算建议数、负责正式预算的编制和上报、指导用款部门的预算编制、汇总下达用款部门年度预算、对用款部门预算执行情况进行跟踪、分析和考核等。教学、教辅、行政等一般预算部门主要负责预算草案的编制和上报，负责正式预算的编制和上报，根据定员定额及业务变化情况，提请预算调整方案，执行预算控制，定期开展预算分析。

其三，建立预算编制控制制度。高校应当建立预算编制控制制度，明确预算编制总体原则、预算编制基本要求、预算编制基本方法、预算编制基本程序及其他相关规定。预算编制初期，高校要召开校内二级单位、各部门负责人和财会人员参加的预算工作会议，通过传达财政、教育等部门有关预算文件精神和要求，对校内外预算工作进行全面动员和部署，并进一步明晰学校与二级单位等在预算编制中的职责和权限，提出明确的工作任务和编制的具体要求。高校预算可根据学校发展规划、预算编制原则及学校预算管理制度综合采用零基预算、项目预算和绩效预算等方法进行。如在编制费用支出预算时适宜采用零基预算法，即以“零”为基础编制计划和预算，不考虑以往会计期间所发生的费用支出总额，所有的预算支出以“零”为出发点，从实际需要与财力可能考虑，逐项测算预算期内各项费用是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算。对于实验室改建或更新批量设备等大项目适宜采用项目预算，按照项目轻重缓急排序。高校预算须根据财政、教育等部门的要求，严格执行“二上二下”的基本程序，并做到校外预算与校内预算编制的有效衔接。

其四，建立预算执行控制制度。高校应当建立预算执行控制制度，即实现从“预算分配项目执行审批支付”的系列控制。高校财务部门须严格按照预算批复，设置对应的项目并进行预算分配。在项目设置时，需注意对项目的性质、审批人、开支范围等的严格限定，特别是有特殊开支要求的项目，更需事先设定控制条件。各预算部门需在项目预算额度内组织项目开展，即根据项目预算内容安排相关活动，并使各项活动的支出标准、进度安排等符合预算要求，保证实际开支渠道与预算渠道的一致性。各项目负责人或财务人员在签批或审批过程应重点关注与预算控制有关的事项，如开支标准和预算标准是否一致，开支渠道和预算渠道是否一致，是否存在无预算、超预算开支情况等。

其五，建立预算调整控制制度。高校应当建立预算调整控制制度，明确预算调整方案、预算调整时间、预算调整条件及预算调整程序等。高校预算调整可以分别基本事项和特殊事项制定不同的控制方案。基本事项调整可以安排在每年中期进行（一般为9月初），适用于人员、生源数量的自然变动。特殊事项调整适用于部门间预算调整、部门内预算调整及其他特殊事项调整。通常预算内容的实际组织工作在部门间发生变动时，可执行部门间预算调整；在预算总额内，用款部门对自身管辖的经费进行调整，可执行部门内预算调整；遇重大政策变化或不可抗力因素，致使实际预算支出超过预算额度或新增预算项目，且不在预算调整时间内发生的，可执行其他特殊事项调整。高校预算调整通常由预算执行部门提出书面报告，阐述预算执行的具体情况、客观因素变化情况及其对预算执行造成的影响程度，提出预算的调整幅度。高校预算调整仍需严格按照“二上二下”的编审程序。

其六，建立预算分析与考核制度。高校应当建立预算分析制度。高校预算管理办公室应充分收集预算执行相关信息，运用一定的方法分析高校预算执行现状，对预算执行差异，客观地分析其产生的原因，提出解决措施或建议。预算管理委员会应定期召开预算执行分析会议，通报预算执行情况，研究、解决预算执行中存在的问题，及时提出改进意见。高校应当建立预算考核制度，明确预算考核指标体系、预算考核方法及奖惩办法等。预算考核指标体系可以从共性指标及个性指标两个方面设计，其中共性指标适用于所有部门，包括反映预算进度指标（如预算完成比例），反映支出结构指标（如预算支出细目及比重），反映资产配置指标（如资产配置数量、金额及比重等），反映预算编报、调整政策执行质量的指标等。个性指标可区别部门性质有所不同，包括反映教学质量指标，如教学四项经费执行指标；反映科研工作指标，如各层次科研经费项目数量、份额比重；反映学生工作指标，如社团活动开展次数、费用份额等指标。

（三）高校预算控制主要流程设计 高校预算控制总流程。详见图1。高校预算编制控制流程。详见图2。

参考文献：

［1］赵明、师萍：《高校内部会计控制》，中国社会科学出版社2006年版。

［2］汪晖、李敏：《浅析高校内部控制制度建设的现状与完善措施》，《财会通讯》2007年第2期。（编辑李寒）