房地产业“乱象”的体制根源――政企不分

如何解决房地产市场当下的诸多乱象，本刊第8期“扭曲的房市”进行了分析。本期再刊登黄范章副理事长的文章，从另一个角度对诸多乱象进行剖析。为推进对这一问题的解决，本刊还将刊登不同角度的分析文章。

房地产乱象丛生，根源在于政府双重身份和双重职能的问题未能解决。政府既是公共产品（如廉租房等）的提供者，又是商品房与地产的供给者；政府既是宏观调节的主体，但作为商品房的供给者又成了宏观调节的对象。政府的“定位”如此不明确，有其深层次的体制根源，这就在于“政企不分、政资不分”。

“乱象”的体制根源

――政府的双重身份和双重职能

我国政府与西方国家的政府不同，不仅是政治实体，而且受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业，政府一身兼有政治实体和经济实体的双重身份和双重职能。这既使经营性国企难以建立健全的“公司治理结构”，也使政府难以从经济建设型转变为公共服务型政府，还使政府的宏观调控难以贯彻。房地产业市场的“乱象”，就是在这种背景下出现的。

2006年颁布的“国六条”中着力调整住房供应结构，要求各地政府在年度用地计划中，要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用房）和廉租房的用地供应，不得低于居住用地年度供应总量的70%。其中，给低收入群体提供的廉租房，是福利性的，租金可低于成本；经济适用房也带有福利性和公益性，也是一部分中低收入群体所能承受的。这些住房的供应，是政府依靠公共财政提供的公共产品和公共服务，是作为政治实体的政府履行的一项经济性“公共服务”职能。至于一般商品房以及别墅及豪宅的供应，属于经营性、竞争性行业，在西方国家全由私人房地产商经营，政府不涉足。

我国的情况是，作为政治实体，政府应履行“公共服务”职能，提供廉租房自应是各地政府应尽的职责；可是政府又是经济实体，各地政府不仅受国家委托拥有土地所有权之外，而且除支持私人房地产商经营之外，也还有国营的房地产经营公司。于是不少地方便热衷于经营性房地产投资与经营，而疏于廉租房建设。在将土地出让金全额纳入地方财政预算后，建设部原拟规定把土地出让净收益的15～20%用于廉租房建设，以2004年全国土地出让净收益2339亿元计，全国将有468亿元用来建设廉租房，但经与各地政府协商，将这一比例降为5%，而且不少地方连5%的比例也不能保证。不仅如此, 不少地方将土地出让金列为预算外收入, 更便于将它投入高档商品房经营及“形象工程”, 对福利性“公屋”的营建不关注。据报导，今年年初全国有141个县级市没有建立廉租房制度，廉租房建设2006年仅完成计划的1/3。这一严峻状况，迫使廉租房建设问题首次写入今年“两会”上的政府工作报告。

另一方面，各地政府又热衷于商品房地产投资经营，有的甚至不惜违纪违法。据报导，广州市社保局人员曾挪用10亿社保基金投资房地产；张家港政府有关部门，不顾中央禁令，明目张胆一直在扩建高尔夫球场。一边是开发商热火朝天地填湖建豪华别墅园区，一边是失地的农民诉说无门。这情况迫使中央为抑制投资而加强宏观调控，甚至出手整顿房产市场秩序。从行政体制上看，这是中央与地方的博弈，而从宏观经济看，这是作为政治实体的政府（宏观调控）和作为经济实体的政府（投资冲动）二者相互倾轧。这股“乱象”的由来，就在于“政企不分、政资不分”，其体制根源就在于政府的定位不明，在于政府仍一身兼有政治实体和经济实体的双重身份和双重职能。

值得着重指出的是，在社会主义市场经济刚建立起来而远未完善、政企已初步分开却又未完全分开之际，政府的双重身份给钱权交易、提供了空间。房地产业和房地产市场更是如此。近些年来，地方土地主管部门、建设部门因贪污、受贿而落马的官员之多是很突出的，因进行恶意拆迁、强占农地而引发社会纠纷也很突出。正因如此，中央八部委决定从4月下旬联手整顿房地产市场秩序，重点打击房地产领域内权钱交易等违纪违规事件。这一措施很有必要。但更重要的是消除导致这一领域内权钱交易频发的体制根源，必须加速在这一领域推进以“政企分开、政资分开”为中心内容的体制改革。为此，双重身份、双重职能的改革，应成为政府体制改革的重点。

分清、分开两类不同的国企

在房地产领域内贯彻“政企分开、政资分开”的体制改革，从经营性竞争性行业和领域退出的应该是政府，而不是国企，国有企业在这领域内应是“可进可退”和“有进有退”。关键要把这领域内两类性质、职能、运行原则不同的国有企业，在认识上加以分清，在实践上分开管理。

一是提供公共产品和公共服务的国有企业，即提供廉租房和经济适用房，它体现了作为政治实体的国家即政府的职能：（1）这类国有房地产公司应属政府所有，它们所营造和经营的廉租房和经济适应房是福利性和半福利性的；（2）它们的经营是非赢利的，公益性的和政策性，它们不适宜由私人经营或私人无力经营；（3）它们的资金来自本地区的财政预算拨款。有些这类房产也可由政府通过采购、招标或采用BOT方式由民营企业参与，但政府所掌管的国有房地产公司，向低收入群体提供，作非赢利性、福利性经营。这类国有企业应属政府所有制的国企。国外经验表明，这些企业大多数由各级政府财政部门或有关部门管辖，是受人大严格监督的公共财政。

政府提供廉租房是福利性的公屋，而经济适用房应属半商品性和半福利性。享有这类福利待遇的群体应有一定的限制性条件和义务：（1）他们的家庭人均收入应属于低收入或中下收入水平，这个收入标准应由各地政府根据本地区经济发展水平和人均收入水平来确定；（2）这类公房只能由当事人家庭住用，不可转租或转售；（3）随着家庭收入的提高，这个群体应逐步退出公屋，交由政府授权的经营公屋的国企或屋业管理部门，供新的低收入群体住用。

另一是从事经营性、竞争性房地产业经营的国有企业。这类国企体现了作为经济实体的国家的职能：（1）它经营各类商品房地产，它是经营性、赢利性的，以蠃利为目的；（2）它须自主经营、自负盈亏，有着内在的“成本―收益”经济原则的硬性约束，跟靠政府拨款和津贴而得以按低于成本价格或成本价格经营的非赢利性和福利性公房的经营根本不同。这类经营性、竞争性国有房地产企业，不宜由作为政治实体的政府所持有，必须贯彻“政企分开”原则，归作为经济实体的国家所统辖（下面将进一步谈）。尽管它们的初始投资资本来自政府财政预算，但一旦投入到国有经济实体系统就完全离开政府财政部门，完全靠自身的经营和赢利能力，在平等条件下跟民营房地产商及外来房地产投资商公平竞争。这类经营商品房的国有企业，虽不应由政府持有，但它的存在与发展，则是社会主义市场经济有别于资本主义市场经济的一大特点。

上述两类国有企业，虽都属房地产业，却是性质、职能、营运原则完全不同的国有企业，应该分别归属两个不同的国家载体来统辖。前者提供非赢利性和福利性廉租房和经营适用房的国有房地产国企，履行“公共服务”职能，靠的是地方财政支撑，我过去曾称之为财政账户项目类国企，应由作为政治实体的国家载体（政府）所掌有，国外多由政府财政部门所掌管。后者经营商品房的国企，属于经营性、竞争性房地产行业，我曾把这类国企称之为资本账户项目国企，应在政府之外另行设置一个经济实体的国家载体(如新“国资委”)。它乃独立于政府各部门甚至独立于政府的国家载体，由它来统辖包括经营商品房的国企在内的全部经营性、竞争性的国企体系，而与由政府所统辖的非经营性（公益性和福利性）的国企体系并列运行，二者各行其是，各司其职。问题是要在政府之外另行设置一个统辖经营性国企的经济实体的国家载体，这是世界自有市场经济以来见所未见的事，需要制度创新。这正是以公有制为主体多种所有制共存共荣的社会主义市场经济的一个重大特色。

我曾提出过三项选择：一是经营性国企由人民权力机构（各级“人大”）授权专门机构（如国资委）来管理；二是建立一个国有资产管理委员会――国有资产经营公司（或国有投资公司）――国有企业三层次经营、营运体系；三是由国有或国家支配的各种公共基金（如社会保障基金、共同基金、投资基金、保险基金等）成为国有企业的主要投资者，使国有企业成为社会所有制企业――一种新形式的公有制。

加强对房地产市场的宏观调控

只要政府所统辖的提供公屋（廉租房与经济适用房）的非赢利性国有房地产企业，跟经营商品房的竞争性国有房地产国有企业严格分属不同的国有企业管理系统；只要政府及其所属提供公屋的国有企业不能再从事商品性房地产经营并获取收入，只要仅把用于营造公屋的土地出让金纳入地方财政，而把用于营造商品房的土地出让金纳入独立于政府各部门的“国资委”（主管经营性国有企业），就可以激励政府致力于公屋（廉租房和经济适用房）的经营。

只要大部分低收入家庭能住进廉租房，一部分低收入群体甚至一些中等偏下收入群体可获低利息按揭房贷购得经济适用房甚至一般商品房，就可使住房问题的瓶颈大大舒缓。至于经营商品房的国企，除了模范遵守法规和政府的宏观调控，警惕有人操纵、垄断房市外，应完全按市场规则行事，参与公平竞争。

商品房市场价格的暴涨以及居高不下，完全属于市场供求决定的。只要多数人（特别是低收入群体）的住房问题有基本缓解，房市价格哄涨只是房地产商和一部分投资第二栋甚至第三栋别墅的较高收入者、乃至少数境外房地产投机者之间博弈。这种“博弈”，可能会使房地产市场出些“乱象”，甚至出现“泡沫”，这只是局部，无碍大局。