行政公益诉讼原告资格刍议

摘 要：近年来，随着《行政诉讼法》修改程序的启动，关于行政公益诉讼原告资格的探讨已经成为一个不可回避的核心问题。联系中国现行行政公益诉讼的立法趋势，结合当事人适格理论和司法实践中的法律适用来看，认为，修改行政诉讼法时，应当把建立公益诉讼制度的可能性作为一个重要问题来论证，并且适当放宽行政诉讼原告资格。中国行政公益诉讼原告资格制度应当效仿域外各国走向多元化，通过弥补立法上的空白，赋予公民、法人及社会团体原告资格，而不宜再将针对侵害社会公益的行政行为之诉讼任务交与检察机关，以此顺应行政法治的发展需要，从多方面来保护国家和社会的公共利益。

关键词：行政公益诉讼；原告资格；多元化；权利

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）12-0228-04

引言

2001年6月6日，中央电视台《今日说法》栏目报道了严正学诉椒江区文化局不履行法定职责案。某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民严正学因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局进行制止，遭到文化局的拒绝，遂向法院提起行政诉讼。法院以严正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回其。2006年4月，湖南常宁的一位村主任蒋石林，以一名普通纳税人的身份将常宁市财政局告上了法庭，要求法院认定该市财政局超出年度财政预算购买两台小车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益，法院认为其不具备原告资格；2010年10月，北京市海淀区法院受理了北京某大学讲师朱晓飞对“北京市工商行政管理局对中央电视台第10套节目播放烟草广告的行为不予查处”的，法院最终却以原告不适格为由驳回。

类似上述案件的行政公益诉讼① 在中国司法实践中屡见不鲜，然而法院却总以主体无资格为由将大量的行政公益诉讼拒之门外。其原因在于，现行的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及相关的司法解释均未对谁有资格以维护公共利益为目的向人民法院提起行政诉讼做出规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第12条规定，确定原告资格的标准是“与具体行政行为有法律上利害关系”，个人原则上是不能因公益提讼的。然而，现实中存在着大量危害公共利益的违法行政行为，但鉴于立法上的缺失和滞后，使得原本同样受到法律保护的公益事实上难以得到司法上的有效救济。行政公益诉讼在中国目前还未被立法者所承认，笔者将通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理方面的思考后认为，借助此次人大对《行政诉讼法》的修改，通过拓宽行政诉讼原告资格从而将公益诉讼纳入行政诉讼范围，既有理论之基础、现实之需要，也是诉讼制度发展的大势所趋。

一、行政公益诉讼的内涵

厘清公益的概念，是探讨行政公益诉讼的前提条件。“公益”（Public Welfare），即“公共利益”，是指为广大公民所享有的利益。公益诉讼的对应词为私益诉讼，私益诉讼顾名思义，是指因侵害私人利益而引发的诉讼，而公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，因对侵犯国家利益和社会公共利益的行为不服而向法院，由法院追究违法者责任的诉讼。行政公益诉讼作为公益诉讼的一类，其概念在中国尚无定论。尽管众说纷纭，但学界通说依然强调了公益诉讼是同被诉行政行为无法律上直接利害关系的公民、法人或其他组织（包括公诉机关）以维护公共利益而向法院提讼的制度。公益诉讼的主要特征在于目的具有公益性及主体具有广泛性，任何人均可以维护公益为目的提起行政诉讼，而不限于与被诉行政行为有直接利害关系的当事人。

关于公益诉讼的概念，目前学界主要持否定说与肯定说两种观点。否定说认为，作为一个学术名词，行政公益诉讼自身语义含糊，且与其他相关用语相互交织，属于典型的不确定概念，行政公益诉讼是中国学者所“独创”的概念。肯定说认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。笔者认为，所谓行政公益诉讼，是指具有诉讼能力的主体认为行政主体在为一定行政行为时，侵害了国家利益或社会公共利益，有权依法向法院提起行政诉讼，以保护国家利益及社会公共利益的制度。在给出了行政公益诉讼的相关定义后，对比现行的行政诉讼制度，笔者将行政公益诉讼的内涵归结为以下几点：

1.原告资格的宽泛性。行政公益诉讼不要求原告与被诉行政行为有法律上的利害关系，只要是具有诉讼能力的主体即可。“任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德性的、间接的关系，都可以向行政法院提出。”而“这种诉讼方式使公民得以更广泛而又直接地参与到保障公共权力的良性运作的事业中来”。现行的行政诉讼要求原告受到被诉行政行为直接侵害，或是其利益受到行政行为实际影响，其原告资格是由于主观上认为权益受损而获得。在此，笔者认为，行政公益诉讼不应对公民的权利能力做出过多要求，原因在于，行政公益诉讼的原告所诉的可能是致使国家或社会公共利益受损，而与其个体公法上之权利无任何关系的行政行为。

2.诉讼对象的多重性。在笔者看来，诉讼的对象应当是包含了具体行政行为和抽象行政行为等一切侵害了国家利益及社会公共利益的行政行为，然而现行行政诉讼的对象仅是行政机关作出的具体行政行为。要想彻底维护好国家利益、社会公共利益，就应该敢于突破制度上的限制，全方位杜绝侵害公益的行为，将抽象行政行为等包含进来。

3.诉讼目的的公益性。行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益，站在有利于全社会和人类发展的角度去判断一个行为的性质是否合法。而现行行政诉讼则一般是为了维护个人或某些人的利益，纠正行政行为的违法行为，敦促行政机关依法行政。

4.被诉行为的违法性。无论是行政公益诉讼还是现行的行政诉讼，所诉之行为都应是违法行为。其不仅包括违反宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范性文件的实体违法，还包括违反了行政程序法或关于特定行政行为的程序规定。

5.判决效力的涉众性。行政公益诉讼是由不特定公民或团体向法院提起的诉讼，其原告不必然与所诉行政行为具有法律上的利害关系。法院的判决效力也不仅仅局限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。即公益诉讼的判决不仅惠及原告，也对公益受损的群体中没有提起行政公益诉讼的个人有所保护，其根本目的是保护公共利益。而现行行政诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，虽对背后公共利益的维护也产生一定的影响，但究根结底，其本质仅仅是对个人利益保护的反射。

二、对域外行政公益诉讼原告资格相关制度的考察

（一）大陆法系国家

1．法国：“越权之诉”。法国行政诉讼分为越权之诉与完全管辖权之诉两种，其中，越权之诉是其最具特色也是极为重要的一项诉讼制度。越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。法国行政诉讼中的越权之诉虽然属于客观之诉，但是其从纠正行政机关的违法行为的角度允许当事人请求行政法院审查对其造成侵害的行政决定的合法性并予以撤销，且这种越权之诉的条件是当事人必须与所的行政决定有某种关系。但是，法国越权之诉对这种关系的要求极为宽松，直接与行政行为有利害关系可以，当事人认为自己的利益受到行政行为的侵害也可以。从此处来看，法国越权之诉采用的是任选式，即两者满足其中之一即可，这与中国法律要求的并列损害标准大大不同。如果受损的是公共利益，被公共利益包含的每个个体都可以以自己的名义提讼，代表某一公共利益的组织也可以以自己的名义进行诉讼。另外，在法国，越权之诉的诉讼费用无须事先缴纳，这在一定程度上增加了违法行政决定被诉的可能，提高了当事人的积极性。这些，都是中国立法者在建立本国行政公益诉讼制度时可以借鉴和学习之处。

2．德国：“公益代表人制度”。设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。德国行政法院规定，除了违宪案件和联邦法律明确授予其他法院管辖权的公法案件外，行政法院受理一切公法案件。公共利益相对于个人利益更值得保护，因为它不仅仅是个人利益的简单相加，他还代表了更高层面的群体利益。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，只受政府命令的约束。结合中国现状看，通过检察机关来保护公益，是中国刑事诉讼中最重要的组成部分，对于行政诉讼中侵害社会公众利益这一法益的行为能否由检察机关进行控诉，笔者在下文中将详细论述。

（二）英美法系国家

1.英国：“私人检察总长理论”及“检举人诉讼制度”。行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，是指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为，也可依职权为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的资格后，对公共利益就不再表现出进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。在这种诉讼制度中，虽然检察总长仅是借用其名号给相关当事人使用，这一行为并不会增加检察总长的诉累，但是检察总长究竟依据什么来同意或者拒绝当事人的请求我们不得而知，所以笔者据此认为，这种做法极有可能引起检察总长自由裁量权的肆意扩张，使一些真正需要法院裁量的行政行为无法得到纠正，进而可能会对公共利益造成损害。

2.美国：“公共诉讼”及私人检察总长制度。作为典型的普通法系国家的美国，是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家，其行政公益诉讼与其他普通诉讼并无区别，受相同的法律调整，适用基本一致的诉讼程序。美国的行政公益诉讼主要表现为在判例基础上发展起来的所谓“私人检察总长”理论。其行政公益诉讼只考虑行政机关的行为和当事人受损之间的因果关系，相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，就具有了原告资格，至于行政机关做出的到底是何种行政行为以及当事人受损的是何种权益，在所不问。美国最高法院法官布卢南曾说，如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。

美联邦最高院的法官为了解决1943年发生在美国的著名“纽约州工业联合会诉伊克斯案”中遇到的困难，创造了“私人检察总长理论”。据该理论，当无进入司法程序及接受裁决的可能性的实际争端存在的时候，任何人不能被国会授权提讼，并因此决定法律是否违宪或官员行为是否越权。但是，尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接利害关系，法律赋予他们的资格仍然有效。

（三）域外行政公益诉讼原告资格制度的主要特点

我们从上述两大法系的公益诉讼原告资格制度可知，美国是保护公共利益最为完善的国家，不论是从立法上还是司法实践中，美国都赋予了普通纳税人予公益原告资格。尽管在美国将之称为公共诉讼（Public Law Litigation），但其内涵是公益诉讼性质。又如英国在“私人检察总长”理论的支持下建立的公益诉讼体系，德国建立的“公益代表人制度”，法国的“越权之诉”（或称“民众之诉”）等，尽管称谓各异，但却以事实说明外国公民的公益诉权意识浓厚，并具有以下主要特点：

1.原告资格标准放宽。世界各国对于行政公益诉讼中的原告做了诸多宽严不同的限制，有的是双重标准，有的是事实不利影响标准，有的则是主观侵害标准；但总的特点都是由严格的原告资格向逐渐宽松的原告资格这一趋势发展，能够提起行政公益诉讼的主体逐渐泛化，更有利于规制行政行为，更好地维护国家利益和社会公共利益。

2.利害关系的非特定性。行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众诉讼往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。世界各国在这种情况下，为了实现纠正违法行政行为、维护社会稳定的目的，基本都在一定程度上允许在该相对人不提起相应的行政诉讼之时，由并无直接利害关系的其他主体为了公共利益免受损害而向法院提起公益之诉。

3.可诉对象的二重性。正如笔者前面在论述行政公益诉讼的内涵中所提到的，公益诉讼中的“违法行政行为”，在中国不应仅指可诉的具体行政行为。在上述国家，无论是行政主体的具体行政行为还是抽象行政行为，只要侵犯了公共利益，普通主体均可提讼，请求法院审查该行政行为的合法性，以达到保障社会公益的目的。

4.防止滥用诉权。尽管上述国家都对原告资格做了比较宽松的规定，由于民众的法律素养不断提高，滥用诉权的现象并不严重。但是纵观已经建立行政公益诉讼制度的国家的做法，不难发现各国对受案范围都作出了严格限制，以避免加重法院业务负担，降低司法效率。

通过以上对各国行政公益诉讼制度及共性的探讨，我们对行政公益诉讼的主要特点和发展趋势均有了更为深刻的认识和把握。这些域外制度对于建立中国行政公益诉讼制度，尤其是细化行政公益诉讼原告资格的规定具有很大的学习、借鉴意义。

三、对中国行政公益诉讼原告资格制度的思考

如何确定行政公益诉讼原告是建立行政公益诉讼制度所要面临的首要问题。行政诉讼的原告资格是指提起行政诉讼的身份条件，在本质上是指人与行政主体的行为或不作为或所争议的行政法律关系的利害关系。虽然中国宪法和法律对公民的社会公共利益设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，公民的权利要得到真正的司法保护，就必须赋予公民作为原告提起有关公共利益诉讼而非私人利益诉讼的资格。

1.修改现行相关法律，弥补立法上的空白。一方面，要适时将公民的行政公益诉权写入宪法。笔者认为，立法机关应将公民的行政公益诉权写入宪法，并革新传统的原告资格理论，将公民行政公益诉权纳入公民的基本权利体系中，以此来弥补立法上的空白，即以入宪的形式确立公民的行政公益诉讼原告资格。另一方面，应当及时和适时地修改行政诉讼法的相关内容。现阶段，在中国的行政实体与程序法中没有看到有关公民提起公益诉讼原告资格的踪迹，立法上的空白直接导致了司法上的审判盲区。因此，国家立法机关应适时修改行政诉讼法的相关内容，在扩大解释“法律上利害关系”原则的基础上，拓宽原告资格范围，以法律的形式确立行政公益诉讼原告资格，这样既可以体现有关公民对行政机关及其工作人员监督权利的广泛性，又可以防止“捣蛋者诉讼”浪费司法资源的滥诉后果。

2.赋予公民或法人原告资格。中国《行政诉讼法》规定，能够提讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，也就是说，与行政行为没有利害关系的相对人无权提讼，立法上不承认公益诉讼类型。如果要想真正在中国实现了行政公益诉讼制度，那么赋予无利害关系的公民个人原告资格是实现这一制度的核心和基础。笔者认为，法国越权之诉中的主观要件认定是十分值得我们去学习的，即只要该公民或法人认为存在可能损害社会公益的行为便可提起行政公益诉讼。但是，在赋予公民或法人行政公益诉讼原告资格的同时，应加强对公民法律素养的提升，避免造成滥用诉权的局面，从而导致司法资源的浪费和行政效率的降低。特别是在中国经济不够发达的现阶段，民主与法治正处在初级发展过程中，因此对公民个人提起行政公益诉讼更应该持审慎的态度。这一点上我们可以通过适当增加公民对败诉费用的承担来尽量避免。

3.赋予社会团体原告资格。行使原告权利和承担相应义务方更为有序，能尽量避免诉权滥用，这是社会团体相较于公民而言参与行政公益诉讼的优势。并且，有些社会团体所维系之权益和所诉的行政行为侵害之社会公益在方向是一致的，如妇联、残联等本身的宗旨就是维护妇女、儿童、残疾人等弱势群体的权益；消协、工会等社会团体依法提起行政公益诉讼正是实现自身宗旨、遵守章程的体现。另外，赋予这些社会团体以原告资格，能够使得他们改变其自身作为非政府组织的弱势地位，通过更好的发展来充分实现其存在的意义。

此外，有很多学者认为可赋予检察机关以原告资格，对此笔者持反对意见。应该肯定，检察机关有依法提起行政公益诉讼的职权，应尽快建立起中国的行政公诉制度。在检察机关提起行政诉讼的范围方面，应主要限于涉及国家利益、社会公共利益以及具有社会公益性质的当事人权益的行政案件，以及由于行政机关不作为对公共利益造成损害的案件。由检察机关行使检察监督权，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，就可以避免权力活动的暗箱运作，从而充分体现透明性、公开性。这既符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济的建立。但是，检察机关在中国已经担负了社会转型期极重的刑事诉讼公诉任务，对于侵害社会公共利益这一法益的违法犯罪行为具有提起公诉的资格，因此笔者认为，不宜再将针对侵害社会公益的行政行为之诉讼任务交与检察机关，这样无疑会在司法效率、诉讼成本等方面加重检查机关诉累，使得检察机关虽然顾得全，但顾不专，还很有可能会影响到其针对刑事犯罪案件侦查监督公诉等职责的履行。

结语

一个国家的行政诉讼原告资格的设定，取决于该国行政诉讼的目的以及公民合法权益的保护程度，在我们倡导建立和谐社会的同时，对于行政公益诉讼原告资格制度的探讨就显得尤为重要，在对该制度的探究过程中，关于部分行政机关是否能作为原告的问题还有待于进一步研究，一旦建立了行政诉讼原告资格制度，那么如何在司法实践中保护公民作为适格原告所应具有的合法权益，需要中国的立法机关和司法机关进行更深入的思考，借助此次《行政诉讼法》修改程序启动的契机对现行法律进行更合乎实际的修改，从而使中国法制建设不断完善，公民权益得到更有效的保障。

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