治理视域下基层协商民主建设研究

[摘要]近年来，我国各地基层政府在实现治理现代化进程中引入协商民主，实践总结了很多成功经验，但这种实践还处在起步阶段，离制度化的协商民主还有很大的距离。本文以沅江市为例，从治理的角度分析基层协商民主实践的现状、问题，进而提出推进基层协商民主发展的现实路径。认为协商民主与基层治理存在契合点，沅江市基层协商民主实践的经验是为协商民主提供的组织保障，是积极构建基层协商的新模式，是努力推进基层协商机制的规范化。但沅江市基层协商民主的现实具有局限性，协商民主主体的主动参与程度和协商民主主体的组织化程度都不高，协商民主实践方式的实际利用状况不太理想，协商民主的民间参与管道缺失。提出了推进基层协商民主发展的现实路径，即大力宣传协商民主新理念、积极培育基层协商民主参与主体、推进基层协商民主规范化发展和构建相对稳定的协商机制。

[关键词]协商民主；基层实践；局限性；路径

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.42.172

党的“十”对社会主义协商民主作了重要论述，“健全社会主义协商民主制度”、“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”、“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”、“积极开展基层民主协商”。这些论述将协商民主提高到了一个新的高度，表明协商民主在公民政治生活中起到越来越重要的作用。广大基层政府直接和民众接触，很多事务涉及群众切身利益，在基层政府治理过程中引入协商民主，使之为实现基层政府治理现代化创造良好的社会基础。近年来，我国各地基层政府在这方面进行了诸多实践，探索总结了很多成功经验，但是也存在一些问题，需要在实践中不断加以改进，进一步发挥协商民主在基层政府治理过程的积极作用。本文以沅江市为例，从实证研究出发，调查分析基层协商民主发展的现状，试图归纳出一些先进的经验并加以推广，为实现基层善治提供一些参考性建议。

1协商民主与基层治理的关系

协商民主与基层治理之间是否存在契合点，我们认为，从上述协商民主和基层治理的内涵来看，答案是肯定的。无论民主表现为何种形式，最终目标都是为了更好地实现善治。关于协商民主与基层治理的关系，可以从协商民主的特征入手加以分析。

2沅江市基层协商民主发展现状调查

2.1调查背景及调查对象

本调查走访了沅江市5个社区5个村，问卷共发放300份，有效问卷266份，样本有效率92%。调查对象中男性占67.2%，女性占32.8%。年龄18～25岁占11.4%，25～34占16.5%，35～44岁占24.3%，45～54岁占28.2%，55岁以上占19.6%。调查对象职业分布为离退休/待业人员占24.6%，自由职业者占35.2%，党政机关/事业单位工作者占20.4%，其他职业居民占19.8%。调查对象的月收入水平在1500元以下的占20.4%，1500～2500元的占36.7%，2500～5000元的占26.4%，5000元以上的占16.5%。各种调查对象分布基本均衡。

2.2沅江市基层协商民主实践

2.2.1为协商民主提供组织保障

随着我国《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的颁布实施，以及“四位一体”村级组织管理模式的建立，沅江市城乡基层协商民主逐步开展。自2012年开展基层组织改革工作以来，该市已实现“四位一体”（村党组织、村民议事会、村民委员会、村务监督委员会）村级组织管理模式全覆盖。构建了“以村（社区）党组织为领导核心，村民（居民）议事会为常设决策机构，村民（居民）议事会下设村民（居民）小组议事会，村委会（居委会）为执行机构，村务（居务）监督委员会为监督机构，其他各种经济社会组织广泛参与的村级治理机制”。这一新型基层组织管理模式契合了十八届三中全会创新社会治理的要求，是一个典型的新型基层治理机制。这一新型基层治理机制充分体现了基层协商，为基层协商民主的有效运行提供了可靠的组织保障。

2.2.2积极构建基层协商新模式

基层协商在沅江虽然比较广泛，但还没有形成固定形式，具有很大的随意性。一是对话型协商。对话型协商是由基层政府及其职能部门组织，结合群众工作站工作，下乡走访，直接倾听群众呼声、向居民群众征询意见，通过面对面的条分缕析加以解释，对居民提出的当时不能予以解决的问题，认真作好记录，并在之后逐步解决，不断改进政府工作的协商方式。二是政府主导型协商。这类协商以公益事业为目标，由政府主导，召集村民（居民）代表对关系人民切身利益的重大事件进行协商。这类协商比较典型的做法如南大膳镇对道路硬化筹资征集意见开展的协商。

2.2.3努力推进基层协商机制规范化

根据“四位一体”村级管理模式的要求，沅江市基层政府在推进基层协商机制规范化方面做出了很多有益的探索，对基层协商机制规范化亦能起到有力的推进作用。

2.3沅江市基层协商民主的现实局限性

2.3.1协商民主主体的主动参与程度不高

在调查结果中，“居民（村民）参与社区公共事务的状况”一项显示，69.2% 的人表示参加过社区公共事务，说明居民（村民）参与社区公共事务活动具有一定的广泛性。但在“主动参与或由组织或他人指派”选项中，选择“由组织或他人指派”的人数占到了72.4%。这一数据表明，居民参与社区公共事务的主动性并不是很高。由于认知上的模糊，半数以上的居民（村民）把村民委员会（社区居委会）误认为是政府机构，导致居民（村民）在处理社会公共事务时存在严重的“行政性依赖”。在对待公共事务问题上，他们认为“是政府的责任”，因而抱观望态度，不予参与。

2.3.2协商民主主体的组织化程度不高

调查数据显示，30.8%的人没有参与过社区公共事务；在参与过社区公共事务的调查对象中，以个人身份参加的占80.1%，而以组织或团体成员身份参加的不超过20%。这个结果表明，协商民主的参与主体组织化程度不高，大量的参与者以个体身份出现不利于有序化参与和意愿表达，更不利于达成协商成果，是提高基层治理效率的一大困境。

2.3.3协商民主实践方式的实际利用状况不太理想

在回答“社区居民参与社区代表会议的情况”时，43%的人表示参加过，47% 的人表示没参加过，7%的人表示不知道社区有没有居民代表会议。这是很有代表性的居民参与社区公共事务的样本，代表了官方正式管道的参与状况。总体看来，这类管道的实际利用状况没有超过半数。从前面的制度建设状况来看，官方在民主协商制度方面已经做了很多努力，但在居民看来，要么是管道缺失，要么是不知道有此管道。特别是我们在调研中发现，在某些基层领导看来，“四位一体”只不过是挂在墙上给人看的，实际运用价值不大，操作时没有真正遵照执行。

2.3.4协商民主的民间参与管道缺失

为拓宽协商民主参与渠道，沅江市基层政府大胆探索，取得了一定的成效。但从调研情况来看，这些努力都是在官方正式管道层面上。关于“居民参与社区论坛的情况”的数据显示，被调查者全部表示没参加过，不知道有没有这一组织。在对10个村社区的走访中，我们发现，沅江市基层社会团体和社会组织发育程度低下，民间社团的功能基本停留在文艺、休闲类，具有一定政治功能的类似“社区论坛”、“村民在线”这样的基层协商民主的民间管道尚未建立，留下一个空白区。由此可见，管道不明或者缺失影响了基层民众有效地参与基层自治管理活动。

3推进基层协商民主发展的现实路径

基层协商的有效应用的确给我们提供了解读现代基层治理的新视角。但是，有了协商并不一定有协商民主。从我们对沅江市基层协商民主的现状调研可以看出，在建设基层协商民主，使基层协商规范化的过程中，沅江市基层政府的确做出了很多有益的探索，但这些基层协商民主的实践探索还处于起步阶段，还仅仅是一些单纯的协商手段和方法，远远没有形成完备的民主机制。我们知道，民主是一种基本的制度安排，基层协商提升到民主的高度，它应该成为基层治理中一种被普遍接受的制度，而不是一种单纯的手段或工具。从实际出发，健全规范化的协商民主机制势在必行。

3.1大力宣传协商民主新理念

彻底摒弃旧思想旧观念，使民主理念深入人心，需要大力宣传现代民主治理理念。

3.1.1必须从领导者的教育抓起

在调研中我们发现，一些基层组织领导者，民主意识特别淡薄，把上级推行的制度搁置不用，“挂在墙上”做做表面文章。如果制度成为“挂在墙上给人看的”，不深入贯彻下去，那么再完善的制度也只能是一纸空文。领导者的行为在基层民众中具有很强的引领作用，在基层民主治理中，领导者不作为，对基层协商民主的推进将是一个严重的阻碍。

3.1.2公民教育

小城市居民因为城市化较晚，在理念上实际还处在同农村村民基本一致的状态。经济基础决定上层建筑，只有有了基本的物质保障，村民才有时间和精力去了解政治。

3.2积极培育基层协商民主参与主体

现阶段基层协商主体大都以个体身份出现，村民（居民）代表具有较大的随意性，既有组织也很少在基层民主管理中发挥应有的作用，协商民主参与主体的组织化程度较低。为此，必须积极培育基层协商民主的参与主体。一要发挥村民（居民）委员会、业主委员会等基层组织自身的村民（居民）自治管理功能，并指导、组织和监督社区内社会组织依法开展工作，维护村民（居民）的合法权益；二要发动党代表、人大代表、政协委员等多元主体积极参与辖区社会服务和建设，真正实现共同管理、自我服务、和谐发展；另外，还应该充分重视民间组织的作用，重视社会组织在沟通、对话、谈判、调解中协商渠道和平台的建设，大力培育一批新型社会组织，如农村各种专业协会、经济组织以及村民自治组织，吸引广大村民（居民）积极参与到各类组织中去，在合法的制度范围内实现村民有效、理性的利益表达，培养村民的参政意识，提升村民（居民）的组织化程度，从而有序参与公共活动。

3.3推进基层协商民主规范化发展

目前，我国对于立法协商、行政协商、社会协商的主体和客体的确定尚未明确规范，这种状态，很难保障基层协商民主的有序进行。协商是通过理性的互动和包容实现的。关于促进基层协商民主法制化，一方面要健全相关制度，促进协商式治理法制化发展，在“四位一体”村级治理模式的基础上。另一方面要把现有的制度贯彻下去，将协商制度融入现有的乡村治理制度框架内，真正贯彻落实“四位一体”的村级治理模式。

3.4构建相对稳定的协商机制

在调研中我们发现，沅江市的基层协商还没有形成稳定的机制，具有很大的随意性。要通过构建以决策、咨询等为重点的协商机制来发展公民协商，并与基层民主建设有机统一起来，让人民充分行使其民利，实现当家做主，使基层民主有效运行起来。

3.4.1以决策为重点的协商机制

由乡镇政府或村委会组织，以村民自治为制度基础，以“四位一体”村级治理模式为运行平台，就某一重大事项或涉及村民切身利益的决定，村民平等、自由地公开参与协商和讨论，它主要围绕着与基层社会生活密切相关的政府公共政策而展开。

3.4.2以咨询为重点的协商机制

这类协商在基层已经有广泛的实践，如沅江市的议事型协商、对话型协商，要把这类具有较大随意性的协商模式以制度的形式固定下来，保障协商民主的持续性，使协商走向民主。

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