公共问题与治理体系

doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.02.02

*基金项目：国家社会科学基金重点项目“合作行为的博弈论与计算模拟研究”（编号：13AZD093）

作者：杨冠琼，北京师范大学政府管理学院教授，博导；刘雯雯，北京师范大学政府管理学院博士研究生 北京 100875

[摘 要]国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题之间的不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题复杂性的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有动态复杂性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据阿什比定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。

[关键词]国家治理体系现代化；公共问题；复杂适应性；阿什比定律

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0015-09

党的十八届三中全会《决定》提出的“推进国家治理体系和能力现代化”问题，向社会科学领域提出了一系列重大理论问题与实践问题：如何理解国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化的标志是什么，如何有效地推进国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化是否存在固定的模式，如何理解国家治理体系与能力现代化的条件或影响因素、机制、结构、过程，如何确定国家治理体系与能力现代化的本质，等等。

本文试图从国家治理体系与其面临的公共问题的性质和特征相契合的角度，对上述相关问题，特别是国家治理体系与能力现代化的本质与模式等基本问题进行初步探索。我们的基本观点是，国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题性质与特征之间不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有复杂适应性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据Ashby必要多样性定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。

一、问题基础为何重要

公共问题的性质与特征是国家治理体系与能力现代化的基础来源，是国家治理体系与能力现代化的支点与归宿。国家治理体系与能力的现代化程度或水平，取决于国家治理体系和能力与其面临的公共问题性质与特征的契合程度。因而这种契合性是理解一系列与国家治理体系与能力现代化相关问题的关键。

事实上，问题的性质与特征是理论建构的基础，这已经是包括社会科学与自然科学在内的科学领域人们的共识。追问问题的性质与特征要求人们必须回答如下关键问题：人们面对的现实由什么样的基本实体构成？这些基本实体怎样彼此相互作用？这些基本实体又怎样与感官相互作用？对这些实体提出什么样的问题才合理，以及在寻求问题解答中使用什么新技术或新思维？库恩认为，对于这些问题的探索性回答，将形成一整套假设、概念、命题、方法与逻辑结构以及他们之间特定联结关系所构成的理论，因而既是科学研究的起点，也是理论创新的必经之路。对于这些问题的探索性回答的再考察，若形成与此前完全不同的理论，那么这种新理论便是理论范式的一种演进或革命。[1]

正是基于上述逻辑，众多具有重大理论创新的大师们，都非常重视各自领域问题性质与特征的研究。爱因斯坦曾指出，“问题的性质与特征远比问题的解决方法更为基础，因为问题的界定与呈现本身蕴含着问题的解决思路和办法”。[2]哈耶克认为，在回答应该构建什么样的理性经济秩序时，首先必须理解人们面临问题的性质与特征。正是由于人们对理性经济秩序问题的性质与特征存在错误的理解，才引发了关于经济理论与经济政策的许多争论。为了说明问题性质与特征的重要性，他在《知识在社会中的运用》一文中深入、细致地探讨了理性经济秩序的性质与特征以及理性经济秩序不同实现方式的可能性等问题。

国家治理面临的核心问题是构建有效应对或化解公共问题的公共领域的理性秩序。公共问题性质与特征，不仅是人们理解和认识公共问题的基础和前提，更是构建国家治理体系理论和设定一系列制度安排的基础和前提。事实上，早在20世纪60-70年代，人们就已经开始讨论公共问题性质与特征，不过当时人们讨论这一问题的目的主要是为了深入理解国家实施全面计划的可能性。[3]20世纪80年代以来，特别是21世纪以来，随着正统的“科层行政”持续面临来自理论与实践的挑战因而面临持续的危机，西方学者不仅从理论上重新思考、讨论和归纳公共问题的性质与特征，而且在不同的实践领域重新识别与标识各具体领域问题的性质与特征。[4]公共问题性质与特征的研究已经成为当代国家治理理论研究与实践研究的一个重要领域与基础性主题，目的是全面、深入理解和化解国家治理面临的持续的理论危机与实践危机，以便构建能够有效理解和解决当前国家治理面临的挑战与策略选择。

20世纪80年代以来，学者们从不同角度、以不同方式对公共问题性质与特征进行了广泛的探索与概括。公共问题的复杂性、结构不良性、奇异性（wickedness）、模糊性、动态性、多重决定性、相互依存性、非目的决定性、多变性与变异性等，充斥着近20年来的相关研究，并且总是被作为相关理论构建与实践对策的基础性前提。[5]这种探索表明，国家治理体系与能力现代化过程，就是在不断地使国家治理体系与其面临的问题的性质与特征再契合的问题。

然而，目前大多数研究仅仅将这些相互重叠与缺乏结构的概括当成既定事实，既缺乏关于当代公共问题性质与特征的系统化分类与表述，即各种不同表述之间的逻辑关系，也缺乏不同概括或表述的涵义的说明与解释，即复杂性、相互依存性以及变异性等意指什么，更缺乏其生成机制的系统性说明。同时，以这些概括为基础而提出的各种理论与政策主张，缺乏与公共问题性质与特征之间的连接或媒介，即为什么这样的问题蕴含着特定的理论与政策主张，因而缺乏与问题性质和特征之间逻辑结构上的完整性与严密性，人们看不到问题性质与特征和理论与政策主张之间的内在联系。

二、当代公共问题的复杂动态性

事实上，不论如何界定，公共领域（1）是社会和文化嵌入的领域，（2）是时空依赖的领域，（3）是知识、理性和技术依赖的领域。这三个维度决定了公共领域面临的问题，从本体论上说，都是“结构不良的问题”或“奇异问题”（wicked problems），即公共领域充满了结构性矛盾当系统的内部组织或其运行自发地产生与系统构成关系相反的关系或对立的倾向性时，该系统便存在结构性矛盾。例如，资本与劳动、生产的社会化与利润的私人占有、稳定与发展等。、战略性困境当行为者面临如此多重选择局面，其任何一种选择或行动都有损作为实现整体目的（标）的关键前提或核心能力时，行为者便面临战略性困境。、相互冲突的多重目标与利益诉求，到处显示出偶然的必然性。从整体上说，公共问题本质上是由众多复杂、动态网络构成的变动不居的实体，不同网络间的非线性相互作用使公共领域问题的奇异性或复杂动态性特征日趋凸显。

鉴于“识别和标识公共问题的性质与特征，与人们用来剖析、结构化问题的认知格局相互依赖、相互影响、互为因果”[6]，我们认为，识别与标识当代公共问题的性质与特征，必须坚持如下几个策略性原则：（1）必须以科学研究的最新研究成果或所发现的新规律为基础，吸收迄今为止人类智慧的所有结晶；（2）必须既概括和描述问题的外在特征，也应该说明其形成的内在机理或机制，从而既表明问题的静态状态，也表明问题的动态性质；（3）必须既体现问题的性质与特征的相对稳定性，也应该为问题的性质与特征的进一步变化留出足够的空间，而不是将问题的性质与特征界为恒古不变的，因为问题性质与特征的任何界定者都处于“实践――认识――再实践”这循环往复以至无穷的过程中的一个有限阶段，都面临历史局限性。（4）归纳出的公共问题的新特征应该能够自然地推断出或涵概已有研究成果所归纳出的那些特征，即新归纳的公共问题的特征与前人已经归纳的特征相比，应该具有更广的内涵，从而使后者成为前者的特例，就如爱因斯坦的相对论涵概了牛顿力学而不是否定牛顿力学一样，从而能够整合各种不同的表述，构建人们能够进行讨论和交流的共同的语义背景和相同的概念框架，构建人们能够进行对话并能够相互理解的共同表述和语义平台。

基于上述考虑，我们认为，当代公共问题具有“复杂动态性”或动态复杂性的性质，即多种因素、机制、过程交叉影响与相互作用。具体地说，“复杂动态性”是指公共问题由多种维度的因素相互渗透、相互缠绕纠结而成；这些不同维度间以非线性的方式相互作用；问题的整体状态由不同维度间相互作用的参数范围或关系参数决定；这些不同维度总是随着时间的流逝而不断变化，而且任何一个维度的变动都将使公共问题发生状态转移；不同维度间相互作用的参数范围和时间尺度决定状态转移的方式与方向。[7]

我们之所以将这种性质标识为“复杂动态性”，原因在于：（1）公共问题是随着人们的知觉或心智与其他维度之间相互作用的变化而不断变化的。[8]人的观念或思想、印象或感知即人的知觉（perception）[9]，是公共问题诸多构成维度的核心与灵魂，离开人的知觉便不存在公共问题。人的知觉受公共问题的其他构成维度及其变迁的刺激与修正，知觉着其他维度的变迁与演化，进而知觉着公共问题及其形态的变迁，并尽一切可能调整人类可以控制的维度，最大程度地缩小被称之为问题的现实状态与人们希望的合理状态之间的差距，进而降低或减缓这种差距给人们的心理与生理造成的紧张与冲突，从而使公共问题具有人类适应公共问题构成维度变迁而不断调整知觉以及人类可控制维度的性质。（2）不同的人在知觉其他维度的变迁是否影响了公共问题及其变迁方面，存在不同的、难以调和的观点，在如何调整或选取人们可以控制的维度，来最大程度地缩小被称之为问题的现实状态与人们希望的合理状态之间的差距，从而降低或减缓这种差距给人们的心理与生理造成的紧张与冲突方面，不同人的知觉差异可能如此强烈，以致于简单多数的解决途径不仅无法调和问题，可能还会引起冲突，更不用说一致同意的途径了，因而使公共问题具有复杂的知觉差异的性质。（3）公共问题的诸多不同构成维度之间的非线性相互作用使公共问题变成了一个不稳定系统，其变迁方式与演化方向等都存在巨大的不确定性和不可预测性，因而使公共问题具有现代意义上的复杂动态性。[10]

公共问题的“复杂动态性”强调，人们为适应自身知觉与环境变迁而选择适应性策略的过程，是一种不断反馈与无限循环的过程：为适应自身知觉与环境变迁而选择一种适应性策略，而这种选择反过来又以非线性的方式影响或作用于人们的知觉与环境，进而为适应新的知觉与环境而重新进行策略选择。显然“结构不良性”和“奇异性”只是“复杂适应性”中的一个部分或一种特殊情况，因而被涵概于“复杂适应性”之中。同样，“复杂适应性”的特征也完全涵概了“结构不良性”和“奇异性”的特征，这可以通过研究“复杂适应性”的特征而显现出来。

三、当代公共问题的特征

依据公共问题的社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，以及这些方面的复杂作用机制，我们认为，当代公共问题的复杂动态性可以具体分解为公共问题的如下六个特征。

（一）多重嵌入性

公共问题的多重嵌入性是指公共问题的真实的、具体的以及受时空限定的一种现实的构成性状态。每一个现实活动着的人都生活于现实社会之中。现实社会，是由自然、生态、社会、历史、技术以及心理等因素浑然嵌入在一起而形成的不可分离的现实状态。生产、生活与交往于其中的每一个体，既是受社会现实的约束与塑造，因而是社会现实的产物，又以不同的方式作用于和呈现着社会现实。自然、生态、社会、历史、技术以及心理等因素浑然嵌入于个体之中，在个体身上无法分离出人们建构出的各种各样的宏观范畴的任何一个，如政治的、经济的、文化的、历史的、心理的以及自然的、生态的等。

公共问题，不论如何界定，都是与某一时空下每一个个体相关的问题，都与每一个个体的利益、价值以及偏好等密切联系。事实上，所有涉及初次分配与再分配的问题，如社会保障、环境保护、社会安全以及医疗保险等，都在不同程度上与每一个体相关。由个体承载并体现于个体之中的公共问题，必然如个体一样是社会现实的产物。这意味着，如个体的情形一样，自然、生态、社会、历史、技术以及心理等因素浑然嵌入于公共问题之中，在任何一个公共问题上无法分离出人们建构出的各种各样的宏观范畴的任何一个，如政治的、经济的、文化的、历史的、心理的以及自然的、生态的等。在任何一个公共问题之中，自然、生态、社会、历史、技术以及心理等因素相互纠结、相互缠绕地混杂在一起，既相互酶化又彼此相互掣肘。

公共问题的多重嵌入性表明，全面、准确、详细地描述现实中的公共问题需要再现公共问题，而要再现公共问题必须发现影响公共问题的全部因素、机制并获得可度量这些因素、机制的定量信息。然而由于影响公共问题的某些变量是无法准确测量的，因而仅仅这一点就表明，多重嵌入性使公共问题无法满足西蒙的“结构良好性”的如下条件：再现“问题的基本过程只需要可实施数量的计算，而且计算中所需要的所有信息仅通过可实施数量的搜索便可获得”。[11]同时，多重嵌入性使公共问题的理解和描述存在递归性（recursiveness），即要理解和描述一个变量对问题的影响机制依赖于其他变量对问题的影响机制以及对此变量的影响机制。因而多重嵌入性同时具有瑞特尔“奇异问题”或“奇异性”的多个特征。

公共问题的多重嵌入性也表明，任何企图将公共问题结构化为几个重要变量或关键变量的做法，都会使如此分离出来的公共问题不再是真实的、存在于生活之中的、原本的公共问题，因而都是在扭曲真实的、原本的公共问题。依照此种方式解决的公共问题，只是原本公共问题的一个有偏的（biased）部分。这种有偏的方向与大小取决于问题解决机制与社会的文明程度、人们心智的开明程度、人们的价值取向、时间偏好率以及社会可用资源的约束等。一个社会的文明程度、开明程度越高，这个社会的民主化程度越高，价值取向越有利于创造公共价值，时间偏好率越小（着眼于长期效应而不是沉溺于短期效应的锦标赛中），公共问题的解决越偏向于中位数的偏好而不是社会权贵们的偏好。著名社会学家布莱克曾总结说，“社会在其面临的问题中发展”，“一个社会对自身及其问题的理解――它的认同感和目的――是一种主要凝聚力量，它把社会成员整合起来并促使他们有效地共同行动以解决其面临的问题”。[12]布莱克之所以将一个社会对自身及其问题的理解视为一种主要的凝聚力量，关键在于这个社会在理解和解决其面临的公共问题时，能否做到最小化有偏性问题。只有最小化公共问题解（resolution）的有偏性，才能够最大化公共问题的公共性，因而才能够形成巨大的凝聚力量，将社会成员整合起来，并促使他们有效地协同行动以解决其面临的问题。

（二）动态演化性

公共问题的多重嵌入性特征表明了公共问题的结构性或构造性要素之间的一种复杂关系，是对公共问题静态状态的一种描述。然而，公共问题更本质的特征是其动态演化性。公共问题的每一个构成要素或系统每时每刻都随着时间的流逝在不停的运转、变动之中，每时每刻都随着时间的流逝在不停地以非线性的而不是机械的、线性的方式影响着或相干于其他构成要素或系统[13]，从而使公共问题随着时间的流逝以非线性的方式不断地演化。现代复杂性科学表明，非线性相互作用系统是一个高度不稳定的系统，特别地，存在多重稳定状态的非线性系统较之不存在稳定状态的非线性系统具有更快的演化速度和更为突然或剧烈的演化方式。公共问题构成要素或系统之间的非线性相互作用使公共问题具有鲜明和强烈的动态演化性特征。

动态演化性意味着，完全相同的一类事件，在某一个时空下不会引起任何社会性的响应，而在另外一个时空下可能会引发一场社会骚动或社会大动荡；类似的一个传言，在某一个时空下可能在短短的时间内便销声匿迹，而在另外一个时空下便可能引起一场社会大恐慌。类似的实例随处可见，俯首可拾。

公共问题的动态演化性表明，公共问题在不同状态之间的演化具有不确定性和不可还原性，因而不可能满足条件：“可行的状态变迁能够表示为从初始状态到直接可达到的状态间的转移”；也不可能满足条件：“问题解决者在解决该问题时能够获得的知识，至少可以在一个问题空间中得到再现或表达”以及“存在状态变迁以及对状态影响的明确界定，从而利用任何变换都能够完整、准确地反映支配外部世界的规律（自然规律）”。这表明，所有具有动态演化特征的公共问题都是“结构不良的问题”。公共问题构成要素或系统之间的非线性相互作用表明，任何一个公共问题所构成的系统都是高度不稳定的系统，任何一种微小的外部干扰或冲击以及任何一种构成要素的微小的变动，从而任何一种解决办法或方式，都可能导致整个系统发生剧烈的变动，或发生各种意想不到的后果；同时，由于人的知觉是公共问题的诸多构成维度的核心与灵魂，并且在不同时空下人的知觉的稳定性是不同的，特别是在非线性系统中，人的知觉可能会受“瀑布效应”（cascading effects）的影响[14]而发生非连续裂变，因而先前接受或默认的公共选择在“瀑布效应”的作用下变成强烈要求改变的现状，由此使公共问题的先前的解决方法变成了当下的问题。运用近似相同的论证方式我们可以证明，动态演化性几乎蕴含了“奇异性”的所有特征。

公共问题的动态演化性表明，任何以线性心智理解和洞察问题演化的未来景象，都将过分简化问题从而过分扭曲问题，结果是问题演化的未来状态与这种线性心智想像的景象完全不同。以线性心智理解和洞悉问题，非常容易遗漏问题的最根本性质或方面，犹如通过向空中抛出一只死鸟来模拟鸟在空中的飞行一样，从而严重扭曲真实的公共问题。

（三）宏观涌现性

公共问题是与特定时空范围内每个人（的利益或效用）相关的问题。这种相关性来源于或生成于外生性和内生性两种情形。外生性是指问题作为一个整体从外部强加于特定时空范围内的人们从而对每个个体产生的特定影响，如各种自然灾变、战争等等的发生；内生性是指问题作为异质性个体间的相互作用而对每个个体所产生的特定影响。显然，这种划分与人们界定内外的不同的时空范围有关：在一定时空下为外生的，在另一时空下可能是内生的。外生性公共问题是最为古老的公共问题，因而从起源上说，与我们的论题不相干，但从解决方法、方式的选择上说，则又是内生的，因而又在我们的论题范围之内。因此，若将我们下面的观点运用于外生性问题时，是指其解决问题的过程、方式与方法的决定问题，而运用于内生性问题时，则既可指问题的生成机制、过程，也可指公共问题的界定、解决过程、方式与方法等的决定问题。

内生性公共问题，并不是作为背景性宏观变量先于个体而出现的，而是异质性个体间通过非线性互动而涌现出的一种社会宏观现象，一种相互依存和相互影响的整体状态。然而，公共问题的整体性状态一旦生成，涌现性便发生一次跳跃或脱胎换骨式的变换，获得了新的意义，仿佛成为先于个体而出现的作为背景性宏观变量施影响于每一个体。

首先，伴随具有自我强化功能的社会分工的不断细化导致个体间或不同领域间涌现出相互依赖的网络关系。社会运转的基本过程，是社会分工随着时间的流逝而不断细化与再整合或重新划分的过程。社会分工具有不断自我强化的性质，分工的细化导致分工以指数方式进一步细化。随着社会分工的日益细化，特定分工领域所拥有的资源日益单一化和专业化。然而，不论哪一个分工领域，也不论哪一个分工领域内的构成部分拥有多少这类专业化的资源，该分工领域或其构成部分对其他分工领域资源的依赖，将随着分工的细化而不断增加。因此，分工细化意味着资源种类的增加，拥有不同种类资源的主体将以某种方式分布于这些不同的分工领域，或者说，分工的过程就是不同的主体专业化于特定资源领域的过程。资源之间的相互依赖实际上是不同主体之间的相互依赖。由于不同分工领域资源的相互交换是实现各自领域福利最大化的基础，因此随着分工细化而发生的不同种类资源之间的交换日益广泛、普遍和多样化。各自拥有不同资源的主体为使其福利最大化，必然与拥有其他资源的主体进行交换从而形成交易关系。每一个主体因需求众多其他个体的资源而使每一个主体都与众多其他个体形成了相互依赖的网络关系，即伴随具有自我强化功能的社会分工的不断细化导致个体间或不同领域间涌现出相互依赖的网络关系。[15]社会分工越细化，每一分工领域的主体，其拥有的资源越单一化和专业化，其与其他分工领域的主体交换的内在要求越强烈，其所需要与之进行交换的领域或种类越多，这种相互依赖的网络关系也就越显著和越紧密，社会问题的涌现性特征越强，甚至出现所谓的“意义的自创生”（autopoiesis）。[16]

其次，随着社会分工细密化程度的提高，个体活动间的相互感染性或相互关联性日益提高。伴随具有自我强化功能的社会分工的不断细化，不仅不同社会分工及其网络之间的相互依赖性日益增强，社会不同网络间互动日益紧密，个体活动间的相互影响和相互感染性也日益强化与提高。社会分工的细化过程，是资源在不同个体间重新分割的过程，因而使不同个体获得的新收入流的比例呈现出巨大差距。特别地，随着教育的发展、社会交往范围的扩大和信息传播速度的提高，由于各种先赋性和后天性因素的影响，知识在个体间分布呈现出多峰态，而在不同峰态下都会结成一个知识网络，因而决定了有价社会资源（包括有形的物理资源与无形的信念资源）在不同的网络之中以及网络中各个体间出现不平衡的分布。新收入流在不同分工主体间的不平衡分割导致个体在生存、住房、教育、健康、就业等各个方面的能力出现重大差别，由此不仅生成各种犯罪行为，也生成了有效需求不足的问题，从而这些问题从个体层面上升为社会层面，显现为宏观涌现性。

最后，众多个体行为，包括个人、企业、政府和各种非营利组织的各种行为等，都不同程度地具有正的与负的外部性。这些外部性随着分工的日益细密化与不同行为主体间互动的紧密化，导致公共问题的因素与机制形成复杂网络。[17]这些负的外部性对于不同分工领域及不同行为主体的影响，将随着相互依赖的网络间互动的日益紧密，特别是这些负的外部性通过非线性方式的扩散与传递而日益具有感染性、遍历性和剧烈的涨落性，因而以不确定的方式涌现为社会性问题，如环境污染、产品质量、腐败行为、非常规事件的风险冲击等。[18]

（四）主观建构性

如前所述，人的知觉是构成公共问题的诸多不同维度的核心与灵魂，人们对公共问题的感知、认识、理解以及化解过程、方法等随着知觉的变化而变化，即公共问题具有主观建构性的特征。

主观建构性不是任意脱离社会实际的幻想或任意构画出的完美而诱人的乌托邦，而是社会发展水平或时代条件的产物。人类最重要的特性就是通过不断地调整与周围世界（包括自然环境、社会结构、制度安排等）的关系来保存、发展和创新有利于适应环境的特性，“特别是心智与自我的特性”[19]，通过不断地建构自我和评估、重建社会结构来寻求适合其生存的小生境。保存、发展和创新心智与自我的这一过程与社会分工的日益细化密切相关。随着社会分工细密化程度的日益提高，日益紧密的个体间的网络互动涌现出新的价值体系。

事实上，随着社会分工的发展，相对独立的网络之间的互动关系，不仅重新结构化社会，而且同时重新结构化社会价值观念、行为规范、伦理道德、合乎义理性标准等。随着社会分工细密化程度的日益提高，个体之间、个体与网络之间以及不同网络之间互动的频率与强度也随之日益提高和增大，主体间的多重参照性由此而涌现出来。通过多重参照，不同主体间的巨大落差持续地冲击、唤醒着不同行为主体，特别是弱势行为主体的主体性意识，将不同主体带入重新审视、评估社会过程或社会行动合理性的反思状态之中：人们开始从内部关系与外部关系两个方面重新审视现实状态的社会事实，进行现实判断；人们开始重新审视这些社会事实对于审视者的意义，或者说，重新审视这些社会事实与规范性价值之间的关系，进行价值判断；基于现实判断和价值判断，人们开始重新审视其行为的合理性，进行行动判断，即应该如何、在什么时候、与谁一起以及通过谁做什么与目前的实际行动进行对比，并做出行动选择。[20]

重新审视、评估社会过程或社会行动合理性的过程是规范性价值与行动同时演化的过程。这是因为：（1）社会过程或社会行动合理性的重新评估与审视本身就是一种判断的行为，源自于一系列的反思或内省中的冲突；（2）现实判断与价值判断是不可分割的整体，两者共同演化出新规范性价值。只有相对于某种价值判断，社会事实才是相关的或有意义，同样，只有通过一系列的社会事实才能做出价值判断。价值判断赋予了现实判断以意义；现实判断为价值判断提供经验证据。价值判断与现实判断相互影响、相互修正、互为因果，进而生成新的规范性价值；（3）新的规范性价值修正个体的行动，而个体的行动在网络互动中又在不断地修正个体的规范性价值。异质性个体基于现实判断和价值判断而形成的新的规范性价值，往往是一种缺乏联系和较为偏激的主观性构造。基于这种规范性价值的社会行动，在社会交往中与其他个体的社会行动相互碰撞与相互适应，进而修正个体的社会行动，也就修正了作为行动基础的规范性价值。不同的相互作用导致了相互适应的规范性价值，即社会的规范性价值。这种涌现出的性质源于个体但又超越了每个个体的规范性价值。

主体间的多重参照性，或重新审视、评估社会过程或社会行动合理性的过程，持续地冲击、修正着传统的程序合理性和实质合理性，结果是参与合理性与沟通合理性的涌现。不同行为主体间资源的相互依赖与程序理性、实质理性和相互主观性共同演化，涌现出个人之间、个人与网络之间以及网络之间的“沟通理性”。Dryzek将沟通理性定义为一种摆脱了控制、个体的策略和（自我）欺骗性的社会互动形式。[21]在这一社会互动形式中，所有参与者都平等地和能够充分地提出和挑战各种不同的观点和主张（即沟通竞争性）；参与沟通竞争的行为者不受任何外在施加的限制的约束。在这些条件下，沟通过程中存在的唯一权威是观点或论证的权威性，这种权威性可通过经验描述的真实性、解释的可信性、理解的深刻性和规范性论点的有效性来获得。

（五）自组织临界性

科学和技术，或者笼统地说，知识是社会分工的决定因素，既决定了社会分工的细化水平同时也决定了社会分工的限度。有什么样的知识便会生成什么样的社会分工。由于知识的发展、发明、扩散过程是一种自组织过程，因此，社会分工的过程本质上也是一种自组织的过程：源于特定知识的一种分工一旦开始，它便不断地自我强化直到实现引发这种分工的知识所能够生成的最大可能的分工状态；生成特定社会分工的知识出现之前，没有人知道社会将如何分工从而没有人能够指引或事先安排社会分工。知识进步从而社会分工的自组织过程决定了公共问题具有自组织临界性的特征。[22]

经验观察和统计规律表明，任何自组织系统的每个子系统最终都将演化到一种动态均衡状态，在这一状态下，来自子系统内部或外部的任何一个小的冲击对该子系统的影响具有不确定性，或者说，对该子系统产生不同的影响，有时对子系统没有任何影响，而有时对子系统产生巨大的影响，即使子系统失去稳定性。如果任何小的冲击使子系统失去稳定性的概率与过去子系统失去稳定性的次数之间具有某种比例关系，那么，系统便演化到了自组织临界状态，来自系统内部或外部的任何小的冲击都会以这一概率对系统产生剧烈的震荡从而导致整个系统失去稳定性或导致系统的瓦解。

知识的多样性与相互渗透性导致社会分工呈现出一种纵横交错、相互嵌入和无限递归的网络结构：每一个小的分工网络都嵌入于较大的分工网络之中，而较大的分工网络又嵌入于更大的分工网络之中；同时每一个小的分工网络又在横向水平上相互嵌入或重叠，同一水平上的分工网络相互渗透和相互纠缠。既定的社会分工形成既定的网络结构，因而也就形成了既定的社会地位网络，即由网络结点所构成的全体及其之间的关系。

分布于社会地位网络中每个结点上的任何一个个体，都是“不断寻求适合其生存之小生境的有机体”[23]，都试图通过改变其策略或选择来提高其效用水平，由于有限理性的制约，个体无法预测其个体选择的宏观结果，因而个体通常是最优化其自己的局部适应性而不是对系统整体的适应性。由于个体行为的效用依赖于其他个体的选择，不同的策略选择在个体间分布的变化将改变个体的适应函数，从而改变个体的行为，因此，个体之间的选择共同演化，个体不断调整其策略选择以便更适应其行为于其中的小生境（landscape），个体生存的小生境因此也就持续不断地变迁。[24]

然而，小生境总是嵌入于更大的网络之中。[25]个体间相互调适其策略选择的过程终将面临小生境嵌入于其中的更大网络施加于其上的网络关系的制约。经过一定时间和一定次数的调适性的互动或撞击，若这种制约一直无法被小生境所排除，那么小生境的演化将达到一种动态均衡状态。在这一状态下，每个个体都达到了适应小生境的最优状态。来自该小生境的内部或外部的任何小的冲击，都将改变小生境的状态因而改变每个个体的最优策略选择，从而打破小生境的动态均衡而使小生境失去系统稳定性。若相对于整个系统而言的所有小生境都演化到了动态均衡状态，那么，来自整个系统内部或外部的任何小的冲击，都将以某个特定的概率使整个系统失去稳定性。

近年来，中国社会面临的一系列公共问题具有典型的自组织临界性特征。例如，一个地方的出租汽车司机的罢工引发了某些其他地方的出租汽车司机的罢工，但另外一些地方并没有反应；一个偶然的事件引发了某个地方发生了较大的社会，而相同或相似的事件在另外一个地方并没有引起社会的任何注意；经济中的某个局部环节出现的问题最终导致整个经济出现衰退等。近年来国外相关研究表明，社会骚乱、战争与革命、选举行为、政府持续时间以及社会瓦解与文明衰落等都具有自组织临界性的特征。

（六）不确定性

虽然公共问题动态演化性、宏观涌现性以及自组织临界性等特征都蕴含着公共问题的不确定性，但由于这些特征所生成的不确定性是公共问题内在构成要素之间的非线性相互作用而生成的演化的不确定性，因而并没有完全显现当代公共问题不确定性来源的全部。公共问题的不确定性除了包含非线性相互作用而生成的演化的不确定性之外，也包含社会内部和外部冲击的不确定性以及伴随人的智能性而生成的各种各样的不确定性。

所谓不确定性是指人们不知道某事件存在多少种未来可能性状态，或对某一事件是否将会发生的时空预期不具有任何确定的主观概率或主观信念。在公共管理领域，目前人们主要关注三种不确定性：认知不确定性、策略不确定性和制度不确定性。

认知不确定性，也被称为科学不确定性、实质不确定性或知识不确定性，是指人们缺乏足够的科学和技术方面的知识来真正认识和理解相关问题的性质，从而找不到有效的问题解决方式或方法，或在问题的性质与解决方法方面无法达成共识。问题的性质主要涉及问题形成的因果关系。因此，认知不确定性的第一个来源是问题构成因素之间的共时性。问题的共时性是指生成公共问题的各种因素同时出现，而且这些因素之间相互依赖，每个因素都是其他因素的构成部分或存在的前提，人们分不清哪一个在先哪一个在后，由此导致公共问题的因果关系表现出相互嵌套、相互纠缠和相互渗透的特征，每一种因果关系都是其他相互依赖过程的自然演化，而每个相互依赖过程的自然演化又是其他相互依赖过程的自然演化的结果。各种因果关系混杂在一起，人们很难区分哪些是因哪些是果。认知不确定性的第二个来源是各种各样的自然冲击。人们无法确切地知道何时会发生给社会带来巨大冲击的地震、龙卷风、洪水、干旱、各种传染性病毒以及人造或自然界现存基因的突变等。相对于人类社会、人本身和自然界的复杂性而言，人类目前所拥有的知识可能只是冰山一角、九牛一毛。认知不确定性的第三个来源是人们认知格局（schemata）的多样性与易变性。对于公共问题性质的认识和理解，绝对地依赖于人们的认知格局。不同的认知格局相对于公共问题的性质，犹如一个多棱镜相对于阳光一样。不同的利益相关者常常拥有相互竞争的认知格局，因而同一个公共问题将被折射出完全不同的性质。更为复杂的是，人们会随着社会情景的不同或演化而策略性地选择相互竞争性的认知格局，从而使问题的性质随着社会情景和人们的认知格局的变化而变化。

策略不确定性，也被称为社会不确定性，是指不同的利益相关者基于其自身效用最大化选择策略的行为可能会导致问题的解决陷入结构性矛盾和战略性困境之中，从而使涌现出的策略（问题的解决方式或方法）导致一系列令人震惊的意想不到的严重后果。[26]公共问题的解决过程是众多不同利益相关者之间不断进行博弈的过程。参与人选择一种策略的收益或效用依赖于其他参与的策略选择。参与人策略选择之间的这种相互性很可能导致问题的解决方式对于该问题或其他问题产生重大的不确定性影响。

首先，多人参与的博弈过程经常会出现多重（纳什或演化）均衡与混合策略均衡的情形，因而参与人的不同策略将导致相同的问题解决方式却产生截然不同的结果，而且人们并不知道最终会产生什么结果。[27][28]其次，公共问题博弈是众多不同行为者努力影响某一特定公共问题的界定、解决程序与方式的一系列互动过程。由于不同的问题领域涉及不同的利益相关者，并且这些不同的利益相关者具有不同的资源优势，因而不同领域的公共问题的博弈结果可能存在重大差异，从而使这领域问题解决机制与方式成为导致其他公共问题的根源。最后，不同领域的公共问题博弈可能同时发生，并同时在各自领域内形成策略选择。如此选择的策略仅仅具有局部稳定性或适应性的特征，一旦实施必然与其他领域相关策略产生偶合性互动，因而存在不同领域策略间相互抵消或冲突的不确定性，局部具有明显正的收益的不同策略在总体上却可能产生零收益甚至负收益。

制度不确定性，是指碎片化的制度安排之间相互影响而产生的不同的问题解决方式与办法的后果的不确定性。现代社会的公共管理被一系列纵横交错的制度安排分隔为不同的领域和层级，公共管理的职能并非由铁板一块的、具有共通性目的的政府承担，而是由具有特定目的的不同的政府部门和不同层级的政府承担。公共管理已经被行政部门化。各部门及不同层级的政府严格遵循既有制度安排，成为政府有序运转的金科玉律。然而，这种在理论上具有效率优势的分隔，实际运行的结果却完全不同。不同部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间，通过一系列具有横向关系的垂直部门相互联结在一起，每个部门分别由不同的组织化的利益相关群体所掌控，不仅导致政府部门职能交叉，政出多门，责任不清、问责无源，更导致相互掣肘、难以协调，有“利”则竞争挑奶皮（cream-skimming），无“利”则相互推诿的矛盾与冲突。更为严重的是，其他“未被认可的群体”或普通公众通常根本不可能进入这些部门的决策过程从而影响公共政策的决策及其过程，因而使公共政策的作用对象被隔离于决策过程之外，使公共政策的决策博弈成为一种重要参与人不在场的不完整博弈，必然为公共问题的解决带来众多不确定性。

具体地说，制度不确定性主要源于如下四个方面：（1）部门利益以及相互竞争有利益的“领地”（turfs）导致各部门间设置的既定制度安排在一定范围内具有一定的刚性，同时，部门间逐利的心知肚明导致没有哪一部门愿意主动去挑战其他部门设置的制度壁垒，由此导致相关公共问题的解决方式或途径经常有意绕开这些壁垒，因此，问题解决方式和途径的有效性依赖于其他部门是否会撤出已有的壁垒或是否会设置新的壁垒。（2）由于每一个部门都以其他部门既定的制度安排为解决问题的前提，因而解决方式和途径的有效性可能存在几种或多重均衡状态，而实际运行中到底处于哪一个状态，在解决方式运行之前没有人能够知道。（3）某些问题的解决依赖其他部门的协作，其他部门是否愿意协作以及协作的努力程度都将影响问题解决方式与途径的绩效。特别地，某些部门的职能或行为由其他机构确定，或者某些部门向其他机构负责，部门间协调行动可能涉及更高层次机构的决定，因而这些部门行为的改变依赖更多的不确定性因素。（4）任何制度都是社会行为的一种有偏性的社会动员、激励与约束，由不同的制度安排而导致的社会的制度化分隔或碎片化必然形成不同的多源流[29]结构和不同的倡导联盟[30]，因而导致哪些问题能够进入政策决策的议事日程以及获得倡导联盟的支持从而成为公共问题，随着社会组织的结构、不同子结构在社会结构中的资源禀赋以及占据社会不同地位网络的者的信念结构的变化而变化。

当代公共问题的上述六大特征之间的关系是既相互联系又相互区别的。相互联系源于社会分工的细密化以及不同问题间的非线性相互作用。这六大特征的相互区别从而其相对独立性是显而易见的，因为每个特征描述了公共问题的不同方面，包括结构、内部运行机制、变动规律、信念的核心作用以及演化路径等。虽然我们不能作出这六个方面的特征涵概了公共问题所有特征的结论，但这六大特征至少表明，当代公共问题与传统理论（传统公共行政理论、新公共管理理论以及公共治理理论）所设定的公共问题在性质上完全不同，因而为重构网络化公共管理理论提供了合理性与必然性的基础。

公共问题的上述六大特征，作为一个整体，描述了当代公共问题的复杂动态性的性质。特别地，我们没有像西蒙或瑞特尔那样对公共问题进行类型学的划分。这意味着当代公共管理问题，都在不同的方面和在不同程度上存在复杂动态性的性质。这是因为，现代科学技术的发展导致社会的网络化特征日益明显，从而使不同问题的“共时性”日益突出。现代交通技术、网络技术和通讯技术将具有不同发展水平的社会纳入到同一交往与碰撞的共时空框架之，各种不同发展水平、不同文化和不同制度的社会形成了一个日益敏感的共振系统。发展中国家不仅要同时面临而且必须同时解决发达国家在历史的不同时点上面临和解决了的所有社会问题，而且要同时解决国内问题和国际性问题；不仅苦于不发展或发展缓慢的问题，而且也苦于发展或发展过快的问题。不仅如此，现代科学技术的发展，使经济全球化程度日益提高，进而使社会治理的“范式移植灾难”威胁着发展中国家社会治理的稳定性。发达国家主导的国际贸易规则和附着于经济、技术援助之上的相关社会治理改革规则，与发展中国家的社会现实相冲突，致使发展中国的社会治理结构重构，成为“本土化”改革与输入发达国家模式之间的一种复杂博弈。

四、国家治理体系与能力现代化建构的总体原则

当代公共问题的动态复杂性及其特征表明，在公共行政领域，人们面临的问题既不是韦伯所设想的标准化、确定性、专业化以及非人格化的问题，也不是新公共管理所设想的如何在政府与市场之间进行重新划分的问题，更不是治理理论所设想的只要具备一系列宏观模式变量就可以有效治理社会的问题，而是一系列新的问题。这些新问题意味着公共领域正在发生一场深刻的结构性变迁。

有效应对或化解具有复杂动态性的当代公共问题，必须转换和重构关于公共问题性质、特征以及化解这类问题的方式、途径的心智模式或思维理念。因为心智模式或思维理念就是Allison所指的观察、思考问题的“过滤镜”。“阿什比必要多样性定律”表明，只有被探究的问题的本体论意义上的性质与特征与用来探究该问题的心智模式或思维理念相一致，即两者之间的复杂性存在对等关系，这样的心智模式或思维理念才能够有效地理解和掌握其探究的问题的本体论意义上的特征，从而才能真正理解和正确地解决问题。[31]依据这一定律，有效应对或化解具有复杂动态性的当代公共问题，公共治理体系必须具有复杂适应性的性质[32]，即公共治理必须更具灵活性、广泛的参与性、强大的能动性、大胆的试验性或探索性以及强大的协同性、自组织性等。

事实上，正是基于这样的思维，人们已经普遍认识到，公共领域的结构性变迁正蕴育着一种新的公共行政范式。著名公共行政学家Meier认为，“ ‘能动的政府’不仅使有限政府的神圣光环暗然失色，而且使现代政府必须承担那些对于19世纪和20世纪初期的政府完全陌生的新职能”[33]，即解决具有复杂动态性的当代公共问题，成为当代政府新的核心职能。“过去一个世纪以来，公共行政的最重要变迁是公共组织间日益增强的相互依赖性，这种变迁改变了公共行政者的职能，他必须努力构建与其他组织或机构不可或缺的联系”。Goldsmith and Eggers认为，“网络化时代需要一种完全不同于过去100年来人们已经熟悉与习惯的公共管理”。[34]Stoker指出，公共领域出现了新现象，需要从较先前范式更为广泛的意义上界定行政的功能，并通过一系列动态治理网络实现其众多目的与目标。公共领域的结构性变迁，使任何一个公共管理者都必须同时进行政府间管理、不同组织与部门间管理以及不同领域问题间的管理。任何公共行政机构已经很难从其所处的复杂环境中区分出其边界，它必须学会在边界模糊的时代履行其管理或行政职能。协同各种边界与力量、资源、智慧已经成为社会现实特别是公共问题的性质与特征向人类颁布的一道自然命令。

为适应公共领域的结构性变迁，20世纪90年代以来，一套以区域主义、跨部门伙伴关系、公共服务网络、共识构建、公共参与、公共价值、公民导向或公民为核心、政府间与部门间协同以及跨界管理或协调等[35]为核心的国家治理话语体系，正在汇聚为一股强大浪潮，荡涤与重塑着发达国家公共行政或公共治理的理论与实践。

大量实践探索与理论研究显示，发达国家的政府正在努力求助于协同、合作与协调的理念及其一整套实现结构、机制与过程，重塑国家治理体系。他们已经清楚地意识到，在日益复杂的环境下，没有与其他社会组织或资源的协同努力，根本无法实现公共治理的各种目的与目标。各种探索、经验以及理论反思已经清楚地表明，如果希望能够有效应对21世纪日益凸显的各种巨大挑战，各国政府必须开发持续协同能力；未来属于那些能够有效协同各种社会资源的社会与政府。2008年举行的“澳大利亚政府2020高峰论坛”上，如何构建协同治理成为热点话题，协同治理被视为未来促进国家治理体系创新的“核心理念”。

不论人们怎样标识国家治理体系与能力现代化，构建具有复杂适应性性质和特征的国家治理体系，都必须坚持网络化结构原则、利益相关者或公民为中心原则、协商与共识达成原则、公共价值增殖效应最大化原则、社会自组织与协同能力激发原则、信任、互惠与合作能力促进原则等。篇幅所限，这些原则的具体内容、内在逻辑以及他们与复杂适应性的关系，将另文论述。

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Public Problems and Governance System：

The Problems Foundations for Modernization of the National Governance System and Capacity

Yang Guanqiong Liu Wenwen

[Abstract]The modernization of state governance system and its capacity is essentially a recursive loop of associative matching process of the governance system to the complexity of public problems. As a tool to deal with the public problems， the more fitter of the governance system to the complexity of public problems， the more effective it is in coping with its problems. Public problems any society confronts are social and cultural embedded， time-space bound as well as knowledge-rationality-technology bound， and therefore are of the nature of dynamic complexity. The nature is associated with the characteristics of multiple embeddedness， dynamic evolution， macro-emergence， subjective construction， self-organization and uncertainty. The governance system coping with the public problems needs to be at least of the same natures and characteristics inherited in the problems according to Ashbys Law of requisite variety. The governance system should be thus framed to have the same complexity inherent in the problems to promote the modernization of governance system and its capacity. To do this， the principles such as network structures， citizen-centered， negotiation or consensus attaining， public value maximizing， and social self-organizing， trust and reciprocity promoting， need to be maintained.

[Key words]modernization of state governance system，public problems，complex adaptability，Ashbys Law of requisite variety

[Authors]Yang Guanqiong is Professor at School of Government， Beijing Normal University；Liu Wenwen is Doctoral Candidate at School of Government， Beijing Normal University. Beijing 100875