农业与土地政策:让人进城,让人出城

到2012年，已经连续多年，中央1号文件的内容是“三农”问题。这足以表明政府对农业问题的高度重视。尽管如此，农业问题至今仍处于悬而未决的状态，许多亟待解决的深层次问题还没有解决。中国农业，远不到令人放心的时候。深刻的制度变革，已经不容回避。

1 中国农业的三大变迁

回顾改革开放以来的中国农业发展历程，其中有三个变迁，意义最为深远。

一是土地承包制。这也可以说是整个中国改革的起点。土地承包制是在不突破原有意识形态限制下的一个创新，实现了虽不完整但已是转折性的制度变革，让农民对土地有了更多的决策权和获利权。

这个远远称不上彻底的变革，却一举解决了困扰中国社会多年的吃饭问题。摆脱了“大锅饭”限制的农民，在承包的土地上不断创造出农业产出的新高。2011年，中国粮食作物产量超过5亿吨。减肥代替了饥饿，成为让许多中国人头疼的问题。

二是乡镇企业的兴起。“无农不稳，无工不富”。在人均面积不大的耕地上仅仅实现农业发展，固然可以解决吃饭问题，但无法创造出更多财富。农民致富，必须从农业以外做文章。这方面最早的尝试就是“离土不离乡”的乡镇企业的兴起。

和土地承包制―样，乡镇企业也是妥协式变革的产物。在户籍制度、土地制度、企业制度、金融制度都没有发生变革以前，广大农业地区的人通过建立乡镇企业，迈出了走向工业化的第一步。

乡镇企业的特点有二：一是没有坐落在有规模效应的城市，而是分散在广大农业地区。从业人员也是附近乡村保有土地的农民。二是乡镇企业的所有权是乡镇或者村集体所有，并没有清晰到个人的产权结构。

乡镇企业的作用曾经被高估，被认为是一种可以长期存在的经济形态，既不必实行进一步的制度变革，又能持续提高农民的收入。事实表明，这是一相情愿。乡镇企业只是特定历史阶段的产物。这种企业形态有很多不合经济规律之处，注定是过渡性的，不可能以这种状态实现真正意义上的工业化。

后来的变迁也果然如此。乡镇企业，有些做大做强并经历或长或短，或轻松或痛苦的所有权改变，成为真正的民营企业。一些过去的乡镇或者村庄，也因为企业的集聚和发展，成为新兴的城市。这种现象在珠三角地区和长三角地区最为明显。

而大部分乡镇企业，则由于地理位置偏僻、金融支持乏力、所有权争议等原因而逐渐衰落。企业的经营者和员工，大部分则流向城市，加入其他的企业。

这就是第三个变迁，也是意义最为深远的一个，那就是大量农业人口迁入城市。

虽然户籍制度至今没有实质性的突破，但这个制度对农业人口进入城市的限制已经名存实亡。因为配套的粮票制度、就业制度、单位制度早已不复存在。当城市和企业的发展需要大量劳动力时，仅靠户籍制度是不可能阻止人们进入城市的。事实也正是如此，数以亿计的农业人口进入了城市。

农业人口进入城市，影响深远而全面，至今仍在显露之中。现实政策的调整，明显滞后于这个巨量的人口迁移洪流。这是许多社会问题难以解决的深层原因所在。几亿人离乡进城、改变居住地、改变职业，这是任何政府都不应该也不可能无视或者排斥的。

唯一的办法就是顺应这个不可阻挡的历史潮流，及时进行制度变革，激发出伟大的创造力。否则，这种巨大的力量不但不会消失，反而可能表现为可怕的破坏力。

2 未来的必然变化――土地制度

土地承包制以后，中国的农地政策就再没有发生较大的主动变革，只有一些围绕着承包制的调整和补充。18亿亩耕地红线政策，成为中国农地政策的核心和最高目标。

房地产市场的发展，把邻近城市的一些农地卷入了建设开发之中。也正是通过房地产的开发建设，城市和农村的问题逐渐融为一体，共同指向更深刻的改革――土地制度变革。中国的改革，由过去的城乡“分进”，已经发展到必须要“合围”突击了。

改革的焦点，就是如何对待18亿亩耕地红线政策。

18亿亩耕地红线政策，并不仅仅是要在全国保留18亿亩耕地，不许改作他用。如果仅仅是这样，负面影响其实有限。1亩地是667平方米，18亿亩相当于大约L20万平方公里，仅占全部国土面积的1/8。

如果仅仅是1/8的土地严格控制，其余土地则可以自由流转、任意改变用途，中国的土地问题并不会像现在这样尖锐复杂。要知道，相比农业用地，建设用地对土地质量的要求宽泛得多。很多不能用于农业的土地，用来做房地产开发或者工业用地，毫无问题。香港的豪宅大多建在山上。重庆整个城市基本都在山上。那些山坡用来种田，是很差的农田，或者根本就不适用，但却并不妨碍建起高楼大厦和繁华都市。

问题是，18亿亩红线政策并不仅仅作用于1/8，而是将所有土地都管起来了。这个政策，实际上是一整套严格的土地限制政策。不仅是耕地，而且山坡、荒滩，甚至戈壁沙漠，未经国土部门批准，都不能流转，不能转为建设用地。这样一来，整个国家的土地用途就处于被锁死的状态。

让一个人长期保持一种姿势，他都难以忍受，甚至堪称酷刑。数百万平方公里的土地，用途被严格限制，非经繁杂的行政审批，不得转变。这种状态对经济发展造成的负面影响，是怎么高估也不过分的。高昂的房价只是诸多不良后果之一。

更有讽刺意义的是，耕地红线政策，目的是为了保护农业，但被这项政策损害最大的，恰恰正是农业。

土地承包制解决了农民的生产积极性问题。中国农业取得了大发展，但是，接下来农业进一步发展的动力来自哪里呢？答案是来自大量的投资。

看上去，农业对投资的需求似乎不大，化肥种子农药能花几个钱？其实并非如此。同样一块土地，如果有大量的投资，即使原来的基础条件较差，也能实现产量的大幅提升。相反，即使是肥沃的土地，如果缺乏投资，产量也难以持续提升。

这方面典型的例子是以色列。恐怕不会有人认为以色列是个适宜发展农业的国家。他们的土地，不但面积小，而且基本都是干旱、半干旱地区。说以色列根本不适合发展农业，才符合一般人的常识。

但就是因为有了大量的投资，以色列人在面积不大的贫瘠土地上进行了密集的农业建设，在育种、种植、灌溉、温室栽培、病虫害防治、畜牧养殖等方面都实现了高科技。结果，以色列的农业产出惊人，农产品大量出口到欧洲，被称为“欧洲厨房”。

反观中国的农业，投资方面实在薄弱。农业仍以分散的小农经营为主。农民没有足够的资金投资于农业，即使有，由于单户耕地面积很小，不符合规模效益的要求，也无法进行大量投资。

农地投资不足的结果就是：农业产量的潜力远远没有发挥，而且，对自然灾害和市场波动的应对能力极差。一遇到意外情况，则产量或者收入大幅波动，经营风险很高。这种情况进一步促使农民丧失了经营农业的兴趣。相比进城打工的收入，继续在农地上耕作显然是不合算的。于是，农村呈现出空心化。绝大多数青壮年劳动力都放弃了农业生产，进城打工。农业劳动的主力是妇女和老年人。如果连这样的劳动力也缺乏，则土地干脆被撂荒。这方面的浪费，虽然由于分散而不明显，但总量十分惊人。

任何小修小补、回避土地制度变革的措施都无法解决这些问题。没有产权方面的切实保障，人们就不会在土地上大量投资。这是无可改变的规律。任何力量也无法强制人们投资――因为你甚至都不知道要去强制谁。这就是土地制度变革不容回避的原因所在。

3 农业的发展离不开城市化

截至目前为止的农业政策的最大问题是，总是试图孤立地解决农业问题。但经济越发展，整个经济体的联系就越丰富、越紧密，城乡二分法就越过时。

城乡分治是计划经济的核心要素之一。在这个制度下，城市和乡村是迥然不同、界限分明的两个世界。政府试图完全控制这两个世界之间的所有联系和人员、物资流动。但这种控制随着亿万农业人口进入城市，已经名存实亡。继续想在农村的范围内解决农业问题，已经成为不可能。必须转而在城乡统一的框架内制订农业政策。

这个统一的框架主要内容包括人口和土地两个方面。对应在政策上，就是户籍制度和土地制度改革。

一、不再以身份划分农业人口和非农业人口。农民或者工人，将只是不同的两种职业，而不再是两种身份。所有的人，都可以在这两种职业中自由转换。转换只由个人的利益判断来决定，而不再由外来的户籍制度限制。

这种做法的目的并不仅仅在于解放农民，允许农民自由进入城市，也意味着解放城市居民，允许他们自由地来到乡村投资农业，或者是把城市的范围扩大。资金是跟着人走的。既然想让资金流向农业，就必须同时允许人自由地流向农村地区，允许城市居民转而去投资经营农业。

以往对户籍制度的批评主要集中在禁止农民进城。其实，户籍制度同样限制了城市居民出城。在这个制度下，城市居民自由迁徙到乡村的权利也被剥夺了。

允许城市居民自由投资农业，无异于为中国社会开辟了一个巨大的投资空间，也为中国农业创造出一个巨大的成长空间。这种变革为中国农业引来的投资量之巨大，将让以往历年所谓的“支农资金、反哺农业”成为不值一提的小钱。

二、建立起统一的城乡土地制度，在明确土地产权的前提下，允许土地自由流转和改变用途。

在这个问题上，需要解决两个常见的思想疑虑：

第一个疑虑是粮食安全问题。18亿亩耕地红线政策的主要目的，就是试图通过确保耕地面积来确保粮食安全。但如前所述，即使政策能够成功地确保耕地面积，也无法确保人们去尽力耕作这些土地。真正重要的，永远是人的行为，而不是耕地或者其他什么东西。见物不见人，绝不是明智的政策方向。

产权，是决定人的行为的重要制度条件。只有明确土地产权，农业才能获得大量投资，农业现代化才能变成现实，所谓粮食安全问题才会得到彻底解决。

第二个疑虑是土地浪费问题。许多人认为，如果允许土地自由流转，那么，会有过多的土地用于城市建设，或者说，被贪婪的开发商拿去赚钱。

其实，城市建设是个节约土地的过程。越大、人口越密集的城市，节约的土地量越大。许多高楼大厦，其实占地面积并不大。这些面积，只相当于农村地区几户人家的院落，但在城市里，却可以供几百上千的人居住工作。生活条件还比农村要好得多。实际上只要几个大规模的城市带一珠三角、长三角、京津唐、沈大、成渝等等，就足以容纳绝大部分中国人口。大量过去的农民，将因此有机会享受到现代的城市文明。而农村，由于人口密度下降，人均耕地增加，农业的产业化程度也将大大提高。

即使是最发达的美国，充分开发建设的土地，也只占国土总面积的百分之几。根本没必要担心城市会占用过多的土地。因为这种错误的认识而人为放缓建设的速度，让许多人失去过上好生活的机会，这是非常令人惋惜的。

“三农”问题的解决，必然同时以农民数量的大幅减少为条件。中国绝不可能在尚有数亿农业人口的条件下实现现代化和持续的经济增长、收入提高。

因此，未来几年的改革，核心内容就是土地制度的变革。具体来说，可行的路径是：在土地承包的基础上，明确耕地、宅基地、山林草场等农地的产权归属，政府退出征地环节，转而成为交易秩序的维持者和争议仲裁者。农业经营者、房地产开发者或其他需要土地的人，可以和拥有土地产权的农民自愿协商、自由交易，交易价格随行就市，政府只通过收取交易税得到收入。

这种政策下，城市和乡村，都将实现土地资源的优化配置和高效利用。农业经营者得到更多更集中的土地，他们终于有机会大量投资，建立起现代化的农业生产体系。而城市建设者和居民，也得到了足够的建设用地。房价将不再高不可攀。城市化的进程将大大加速。

如果小小的以色列可以成为农业发达的“欧洲厨房”，那么，土地产权明晰的中国农业，完全有可能，甚至可以说必然成为美国之外的第二个“世界厨房”。中国生产的农产品，将像中国制造的工业品一样输出到全世界。中国将因此受益。全世界也将因此而深深受益。