政务信息资源分类体系的研究与构建

[摘要]以深圳市国土房产管理信息资源为主要研究对象，遵循政务信息资源分类体系建立的主要原则和关键标准，综合考虑用户的需求和信息资源的特点，建立一套由主题分类、机构分类、业务分类，资源形态分类和资源用途分类构成的国土房产管理信息资源分类体系。该分类体系是政务信息资源分类的一个开创性的尝试，分类结果在实际应用中也取得了不错的效果。

[关键词]政务信息资源分类体系　信息管理

[分类号]G250

1　政务信息资源分类概述

政务信息资源整合与共享是电子政务建设的核心，政务信息资源分类是实现政务信息资源采集、组织、交换、共享和服务的工具，是实现信息共享的基础。

政务信息资源分类是以政务信息的知识内容为主要依据，通过归纳、聚类、列类而形成的政务知识等级体系，用于对政务信息进行分类组织、存储和检索以及分析、统计等活动。通过建立政务信息资源的分类体系，把具有某种共同属性或特征的信息关联在一起，将海量无序的信息变成可利用的有序信息，为实现政务信息资源管理、共享和服务等奠定基础。

2　政务信息资源分类体系发展现状

近年来，有关政务信息资源分类的相应研究和文章迅速增加，有越来越多的学者开始关注这个问题，也出现了大量的有关政务信息资源分类的文章。但是此类文章大多泛泛而谈，不能进行深入的分析。现阶段的研究中理论研究多，而实用性设计和试验太少。大量论文不厌其烦地论述了政务信息资源分类体系的编制原则、意义和必要性，但真正给出了实际的政务信息资源分类体系的却极少。国内到目前为止也只出台了《政务信息资源目录体系-第四部分-分类标准》的征求意见稿。一些学者在理论上对信息资源分类体系做了一些探讨，但这些分类体系不统一，自成一家，各自为政，存在着很多问题。

在这种情况下，本文从关系国计民生的重要的政务管理部门――国土房产管理部门出发，以深圳市国土房产管理信息资源为主要研究对象，遵循政务信息资源分类体系建立的主要原则和关键标准，综合考虑用户的需求和信息资源的特点，建立了一套国土房产管理信息资源分类体系。

3　国土房产管理信息资源分类体系的构建

3.1　分类体系结构

在大量第一手资料的基础上，通过鉴别、筛选政务信息，按照从整体到部分，从一般到特殊，从抽象到具体的原则，从使用者的角度出发，同时考虑到了国土房产管理信息资源的具体情况，建立了《国土房产管理信息资源分类体系》，对国土房产管理信息资源进行了以下5种分类(见表1)：

国土房产管理信息资源分类体系，参考《政务信息资源目录体系一第四部分一分类标准》的征求意见稿，结合国土房产管理信息资源的特点，形成了“针对政务信息资源，先确定主体框架，具体详细类目根据领域专家的意见和使用需求再进一步深入研究，补充调整”的技术路线。分类体系采用混合分类法，既吸收面分类法具有较大的弹性、适应性强、便于机器处理信息、易于添加和修改的特点，又吸收线分类法容量较大、层次性好、使用方便的优点。同时，在本分类体系中，采用了主题法和分类法相结合的信息组织方式对信息资源进行整理、加工、综合，相互之间取长补短，力求更优。整个分类体系不仅力求稳定，同时还充分考虑到了体系的系统性、可延性、可兼容性。值得注意的是，由于整个分类体系面对的是相同的国土房产管理信息资源，所以必须保证的是任何一种分类的叶结点，即每种分类的粒度是统一的。

为了多方面刻画政务信息资源的特征，便于对政务信息资源的组织、维护和使用，本分类体系的顶层通过基础面、行业面、物理面、服务面对信息资源进行分类，相应地产生了主题分类、机构分类、资源形态分类，资源用途分类和业务分类5种分类，其中对应服务面产生了资源用途分类和业务分类2种分类，并在此基础上形成国土房产管理信息资源分类体系。

其中，主题分类是核心，是政务信息资源的基础性分类。机构分类、资源形态分类、资源用途分类和业务分类为辅分类。政务信息资源的主题分类体现了其内容的属性或特征，政务信息资源的机构分类体现了政务部门职能的特点；政务信息资源的资源用途分类和业务分类体现了政务信息资源面向用户提供的功能服务的划分；政务信息资源形态分类体现了政务信息的存在形式。5种分类相对独立，当政务信息资源的某个面的属性发生变化时，应尽量减小对其它面属性的影响，最大程度地保证目录体系的稳定性。

这5种分类基本覆盖了政务信息资源的产生、加工、使用和管理维护过程中的不同视角，能够较好地满足对政务信息资源组织、管理和使用的需求，而且易于理解和接受。

这5种分类之间的关系如图1所示：

图1中政务信息资源的资源形态分类体现的是政务信息资源的外表特征的区别，主题分类、机构分类、资源用途分类和业务分类体现的是政务信息资源的内容特征的区别。用户可以根据需要的服务，按业务分类对政务信息资源进行识别、导航和定位，也可以根据提供该项服务的职能部门通过机构分类对政务信息资源进行识别、导航和定位，或者根据能够提供该项服务的政务信息资源内容，通过主题分类对政务信息资源进行识别、导航和定位。

3.2　分类体系实施

3.2.1　主题分类　主题分类是从国土房产管理信息资源的语义出发，参照《综合电子政务主题词表(范畴表)》的标准对信息资源进行的分类。主题分类的每一级的类目(除部分底层类目外)在进行归纳时，都尽可能的选择《综合电子政务主题词表》中已有的规范词，确保该分类与《综合电子政务主题词表(范畴表)》的一致性。所以说，主题分类与主题词表的建立是密切相关的。这样一方面保证了语义的单义性、规范性；另一方面，便于将来的数据共享和交换。

主题分类的设置遵循政务信息本体的内涵和知识体系的客观实际，选择的是国土房产管理信息资源的相对本质的属性或特征作为分类的基础和依据，使分类中大类的设置能覆盖电子政务各领域及相关知识范畴，能正确反映类目间的概念逻辑关系，并可保持相对稳定。主题分类的一级目录包括：中共党务、国土资源、信息和技术管理、城乡建设、财政、测绘、人事管理、行政管理、档案。这几大类基本上覆盖了国土房产管理信息资源所涉及的范畴。

主题分类采用线性分类法。每向下一层，信息的专制性就更高一层，下一级类目是对上一级类目的逐层细化，如国土资源是一级类目，根据深圳市国土资源和房产管理局行政管理的范围，其下一级类目包含：土地、地质、矿产。分类按照有概括到具体，从理论到实践的原则进行。

由于电子政务是主题驱动的，政务信息资源本身是具有特定的含义的，采用主题分类则是根据资源本身内涵的不同做出的对同类主题的资源进行归类对不同主题的资源进行划分。由此可见，主题分类是核心，是政务信息资源的基础性分类，它体现的是政务信息资源的内容的属性或特征。

3.2.2　机构分类在政务信息资源共享和开发利用过程中存

在着两个方面的信息不对称，严重影响到政务信息资源的共享和开发利用：①使用者对各部门拥有什么样的信息资源，包括信息资源的数量、质量、内容、分布情况不了解，妨碍了对信息的获取，②拥有数据的部门对使用者的需求不了解，难以直接将信息资源发送到使用者。

深圳市国土资源和房产管理局机构组成体系庞大而复杂，从而导致信息资源分权管理、存放分散、共享困难等问题，使用者对各部门到底拥有些什么信息资源不甚了解，同时，信息管理者及高层领导对各部门的信息资源状况缺乏宏观的把握，也就是严重地存在着信息不对称。

因此，本文按照政务信息资源的产生、处理、管理相关的最主要机构、部门将政务信息资源进行分类，称为“机构分类”。

机构分类采用混合分类法。一级类由4个大类组成，即市局内设机构、市局派出机构、市局直属事业单位、市征地拆迁办公室；二级类则是根据一级类下现有的各不同的单位、部门再分类。再往下细分时主要结合了业务分类，因为每个单位、部门都是具有一定行政职能的，而每一项职能势必产生相应的资源，按照这种思路将机构分类完成。

机构分类本质上就是按照各单位、部门分别拥有的信息资源来分类的，通过建立机构分类目录，同时再结合信息资源目录元数据库中存取位置等信息，能非常好地解决在政务信息资源共享和开发利用中存在的信息不对称问题，可以说是在使用者和各单位、部门之间搭起一个桥梁和纽带，既方便使用者发现和定位信息资源，也利于各单位、部门将自身拥有的信息资源目录化整理后系统地提供用户使用，这对于领导者等宏观决策者来说更是具有重要意义。

采用机构分类，对于资源来说，日后产生的新的资源可以方便地根据其相关的最主要部门而分别添加到已有的分类中，可延性较好；对于拥有资源的机构来说，一个单位或部门的资源被集中地分在同一个上位类下，也利于该单位或部门的人员掌握、利用和处理所拥有的信息资源。

此分类密切结合了目前深圳市国土资源和房产管理局的机构组成现状，但是从长远角度看，若日后出现机构调整等情况，则将对机构分类产生较大影响，可能需要作较多修改。另外，机构分类只能在一定程度上反映资源在内容上的含义。

3.2.3　业务分类业务分类是按照政务信息资源最相关的业务将政务信息资源进行分类，体现政务信息资源的行业面和服务面的性质。

业务分类采用线性分类法。一级类由16个大类组成，即按照深圳市国土房产管理的主要业务和行政工作等分为中共党务、行政管理、人力资源管理、计划财务、地政管理、储备土地管理、征地拆迁管理、房地产市场管理、矿产资源和地质环境管理、测绘与地籍管理、房地产权登记管理、政策性住房管理、物业管理和住宅产业化管理等。再往下细分时，就将每个业务大类按照平时的业务工作流程划分成业务小类，例如地政管理下就有计划管理、土地使用权出让、土地使用权转让、土地交易、临时用地、地价测算等11类业务分项；最后，每个业务分项下展开的就是该业务分项产生、处理的数据。

政务信息资源的产生具有不同的行业背景，在为使用者提供服务时也体现出不同的特点，业务分类就是结合了政务信息资源的行业背景、服务特点、部门职能等得出的。业务分类则能很好地反映出各业务涉及的信息资源，以及职能部门向公众提供的各项服务。

任何一个政府机关都是为人民服务的机构，深圳市国土资源和房产管理局也是集中为深圳市人民提供土地、地质、矿产、测绘、房地产、物业、政策性住房等相关业务的政府机关，而其许多部门的职能就是以上相关业务的办理和管理，如地政处的主要业务为土地管理、地质矿产处的主要业务是地质矿产管理、测绘地籍处的主要业务是地籍测绘管理等，而其他内设机构、派出机构、直属事业单位等也是和本局的各项业务密不可分的，业务分类可以将一个业务涉及到的资源集中起来，使用者查找这些在内容属性上业务特征很明显的资源就会方便快捷得多，而且能非常完整。

此外，业务分类是对国土房产管理的各项业务进行现状分析并归纳概括得出的，十分符合职能的工作流程和业务人员的使用习惯，便于用户以某个业务办理案件的形式进行查找资源，是一种非常实用有效的分类。

3.2.4　资源形态分类按照政务信息资源的不同的表现形态将政务信息资源进行分类，称为“资源形态分类”。

资源形态分类采用混合分类法。一级类由6个大类组成，即数据库、文本资源、多媒体资源、空间数据资源、交互资源、档案资源；二级类则是根据更具体的资源不同表现形式再划分，例如将文本资源分为书刊、政策法规、行业标准、规章制度、业务指导、规划计划、统计分析等17个小类，将多媒体资源分为音频、视频、静态图像、矢量图像4小类；再往下细分时根据资源的数量多少等具体情况，部分结合了业务分类，具有一定弹性。

资源形态是资源一旦产生便固有的外在表现形式，所以资源形态分类是最稳定的分类之一。考虑到社会经济的发展，新事物层出不穷，资源日益增多的实际状况，资源形态分类也体现出其优势所在，因为除了总体上的稳定之外，即使全新的资源形态也可以被方便地添加到分类体系中。同时，由于每一资源都可根据其本身固有的外在表现形式而被唯一确定地分在一个相应的上位类下，主观影响力很小，因此非常客观科学。

但是由于资源形态只是资源外在的表现形式，因此不能直观地反映资源内容上的含义，因而不适合用户根据资源内容的特性来进行发现和定位。

3.2.5　资源用途分类　信息之所以能成为资源，是因为它是具有用途的，根据信息资源的用途这一大属性特征将，是一种科学合理且便于用户发掘其使用价值的分类。按照政务信息资源不同的用途将其进行分类，体现了信息作为有用资源的特征，称为“资源用途分类”。

资源用途分类采用混合分类法。一级类由5个大类组成，参考了深圳市国土资源和房产管理局《依法行政手册》上关于“信息和档案管理”部分，分为基础地理信息、业务基础信息、业务审批信息、档案信息、综合事务信息；二级类则部分结合了业务和资源形态分类。

基础地理信息包括作为地理参考的公共性基础数据，例如各种大比例尺地形图、影像图(数字正射航空影像、卫星影像)、地下管线(给水、污水、雨水、电力、通讯、燃气等)、测量控制点、数字高程模型等。

业务基础信息包括依据法定职权发生的国土与房产管理的基础性专业信息，为日常业务审批提供有效依据，例如地楼房及房地产权登记册信息(地籍、建筑物、房屋)、土地利用信息(土地利用现状、土地利用规划)、地质调查数据(地质图、水文地质图、矿产地质数据、钻孔地质数据)、土地利用与土地供应计划、基准地价与地价指数、及其它委托项目成果、政策法规、规章等。

业务审批信息包括在办理业务时产生的数据，是依据行政许可或非许可审批及其他依申请发生的事项发生的信息，是业务基础信息的更新来源，例如公文管理与督办数据、土地出让合同及征地收地协议数据、地价方案、租赁合同、土地使用费征收数据、地质环境数据、采矿权与探矿权管理数据、房地产行业管理数据、房地产权登记、抵押与查封数据、房屋租赁价格体系数据、经济适用房管理数据、物业监管数据等。

综合事务信息包括局内部事务管理产生的数据，例如数据、人事管理数据、合同财务管理数据、固定资产管理数据、后勤管理数据、行政事务数据等。

档案信息包括地政档案、产权档案、人事档案、声像等多媒体数据的索引与数字化内容。

4　结语

电子政务信息资源分类标准是我国电子政务目录标准体系建设中重要的基础之一。本分类体系的构建和应用，对促进我国的电子政务信息资源的规范化管理，提高其共享程度和利用深度具有重要的意义。

国土房产管理信息资源分类体系的主要研究对象是国土房产管理信息，但其具有良好的扩展性和兼容性，其他政务部门特别是国土房产管理的相关部门可以以本分类体系为基础，结合自身信息资源的特点对其进行扩展。本分类体系是对政务信息资源分类的一个开创性的尝试，分类结果在实际应用中也取得了不错的效果，为以后的研究奠定了很好的基础，具有很强的指导意义。