如何建立“阳光下”的市场监管机制

在党的十七大报告中。关于“加快行政管理体制改革”、“完善制约和监督机制”。提出了许多新要求、新思路，其中有两句话最为耀眼，使人耳目一新：一句是。科学行政管理体制应该是“执行顺畅、监督有力”；第二句是，“确保权力正确行使。必须让权力在阳光下运行”。这两句话在报告中虽然是分别论述的，而对工商行政管理部门的市场监管和行政执法来说，恰是辩证统一。密不可分，恰到好处。要使市场监管“执行顺畅”、“监督有力”，必须“在阳光下运行”：也只有“在阳光下运行”的权力，才能真正起到监督有力的作用。

那么，怎样使工商行政管理的市场监管在阳光下运行呢?

一、“阳光”的对立面是黑暗，市场监管绝不能搞“暗箱操作”

1　提出阳光下运行，是有的放矢

自从市场经济建立以来。工商行政管理部门在市场监管中做了许多工作，有的甚至为此献出了宝贵的生命。但也毋庸违言。有些地方工商行政管理部门搞“暗箱操作”时有发生。所谓“暗箱操作”，是指：(1)“法”不为民所知。不是在监管之前，先把有关法律、法规等让百姓、特别是让涉事有关人员做到家喻户晓，而是搞突然袭击；(2)“法”长在嘴上。今天这样说是“法”，明天那样说也是“法”。这样“罚”是合法。那样“罚”也是合法。搞得有关人员无所适从；(3)“法”不防微杜渐。照理说，“法”应是具有前瞻性和杜渐性的，即在某种情况或条件下，可能会发生什么事件，有关法律应予事先制订、并告之。但在现实中，有些地方有些事情并非这样，如盗版侵权，制假售假，乱设摊店等，开始时不闻不问，到泛滥成灾了，才采取措施。

要使市场监管在阳光下运行，就必须杜绝上述情况，建立起符合阳光下运行的新机制。

2　坚持阳光下运行，是人民政府的本质要求

工商行政管理部门的监管，要在阳光下运行。这是由机构的性质所决定的。工商行政管理部门是各级人民政府的一个执法机构。来于人民、受人民委托、为人民服务，没有部门的私利，应当在阳光下运行。全心全意为人民服务，是工商行政管理部门的根本宗旨。监管是为了人民、执法也是为了人民。应“始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点”。做到为人民监管，为人民服务，为人民维权，为人民执法。在此基础上做到“四个统一”。

坚持在阳光下运行，贵在行动，要使工商行政管理部门人员的一举一动符合“四个统一”的要求，加强政风、行风建设是一个重要前提。政风、行风是涉及工商行政管理部门工作人员思想、工作、生活等方面作风的综合体现，直接关系到党的执政能力和政府的公信力。关系到政府与人民的联系。关系到和谐社会的构建。因而必须严肃对待，决不能掉以轻心。加强政风、行风建设不能仅限于纠正吃、拿、卡、要，以权、以职、以业谋私等浅层次上。应更加全面地注重解决损害群众切身利益的深层次问题，从源头上防范不正之风的滋长和蔓延。围绕建设廉洁、勤政、务实、高效的政府目标，坚持谁主管、谁负责和管行业必须管行风，以人民群众是否满意作为评判工商行政管理部门政风建设的最终标准。

有了这样的政治思想基础，不仅能使权力在阳光下运行，而且能普遍成为自觉的行动。

3　实施阳光下运行，需要创造必要条件

什么条件?当前最重要是彻底解决工商行政管理部门是专吃“皇粮”、还是混吃“杂粮”的问题。所谓“皇粮”。是指吃国家财政的饭；所谓“杂粮”。是指尚需靠自己创收的财源。现实我国许多省市的工商行政管理部门，是既吃“皇粮”、也吃“杂粮”。“皇、杂”混吃，虽事出有因，而对工商行政管理部门出效率、树形象是十分不利的。

有些地区的工商行政管理部门，在群众中为何口碑不好、形象不佳。可能有群众片面性认识等问题，而由于为了吃“杂粮”面重罚轻管、重罚轻教。不能不说是重要原因之一。有不少工商行政管理部门。由于财政拨款不足。靠罚款加以弥补，这就使有些工商管理部门把罚没款额作为向下考核的一个刚性指标。下属单位就层层炮制。直至到个人，促使有些部门、有些人，千方百计在罚投款上动脑筋、想办法。至于怎样有效监管、健全市场秩序。却变成了1次要的、可有可无的事情。试想。如果这种吃“杂粮”的问题不解决，权力就不可能全在阳光下运行。由此，要使权力在阳光下运行，就必须创造条件，逐步取消吃“杂粮”是十分必要的。有了这个条件。在认识和考核制度上，才有可能转变重罚轻管、重创收经教育等做法。树立起人性化管理的思想，真正做到为人民而监管，为人民而执法。

二、“阳光”是促进万物生长的，市场监管应以促发展为目标

1　实现“四个统一”，第一要义是发展

科学发展观。第一要义是发展，核心是以人为本。基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。周伯华局长提出的“监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法”的“四个统一”，是对科学发展观的具体运用，因而它的第一要义也是发展。

促进经济社会全面协调可持续发展。是我们党执政兴国的第一要务，当然也是工商行政管理部门一切工作的出发点和落脚点。坚持从发展出发，就是要求工商行政管理部门时刻置身于发展的大局之中，用发展的眼光审视工作、考虑问题；用发展检验工作的成效，不脱离发展讲监管、为监管而监管。制定法律、法规，提出政策措施都要从全局出发，有利于全局发展的事，才能做；对本地发展有利、而对全国发展有害的事坚决不做。

健全市场秩序。促进全国统一、开放市场的建立。是有利于全国经济社会发展的大事、要事，全国每一省市的工商行政管理部门负有义不容辞的职责，应予全力做好。这就需要从全国出发，打破地方保护、地区封锁、行业垄断。坚决遏制那些为了地方的发展，而随意提高或降低门槛的做法，坚决防止办人情案和地方保护主义案。

2　监管为民，积极扶持多种所有制经济发展

党的十七大报告指出：坚持和完善公有制为主体。多种所有制经济共同发展的基本经济制度，要毫不动摇地巩固和发展公有制经济。毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。在这里。工商行政管理部门有许多事情要做。上海市工商局崇明分局。在这方面总结出三条经验：(1)支持国有企业深化改革。支持和引导个体私营企业等非公有制经济发展，促进和提高利用外资水平；(2)大力落实国家产业政策。支持地方发展特色产业、优势产业和龙头产业，带动当地经济发展；(3)落实国家宏观调控政策，促进经济发展方式的转变，把好市场准入关，严格执行法律、法规规定的前置许可要求，并配合好有关部门。依法做好调整、关闭技术落后、破坏资源和污染环境的企业的变更、注销、登记和吊销营业执照工作，使崇明经济得到了快速发展。

在扶持多种所有制经济发展中，工商行政管理对弱小的个体摊点的发展更要予以扶持，因为他们是城镇中

的弱势群体。无证经营、乱设摊点，应当予以取缔。但在使用取缔手段予以“堵”的时候，要网开一面。着眼以“导”，并把重点放在疏导上。

乱设摊点、乱设夜市排档，是市场监管中的一大任务。但不少地方的整治收效甚微。取缔一阵子，“春风吹又生”。这就告诉我们。采用简单的取缔办法不能从根本上解决问题。之所以“取不了”、“缔不绝”。原因在于市民有需要，有市场。既然有需要，只能因势利导。才能做到两全其美。这就需要为这些乱设摊者找出路：放在什么地方合适。放在什么时候较好。并把他们组织起来，合法经营，等等。现实状况是，现在“疏”的工作实在做得太少。阳光下运行就急需补上这一课。

3　探索给“失信企业”以出路，多一条经济发展渠道

近年来，北京市大力推进企业信用体系建设，将12万多户违法企业和11万多法定代表人锁入警示系统的“黑名单”，并对他们重新进入市场加以限制。从而提高了失信企业的成本。起到了震慑作用，市场秩序由此得到改善。对于失信的企业，失信的法人代表。给予一定的惩戒措施是必要的。非此，不足以取信于民；非此，不能建立市场正常秩序。

那么，对这类企业、这类法人代表的出路何在?最近北京市工商学会正在进行研究“探索对确有悔改表现的失信企业的救治措施和途径”，这是很有意义的，能化消极因素为积极因素，有利于促进经济发展。笔者所以赞成这种做法：

一是符合新《公司法》的精神。原公司法规定吊销，即法人资格灭失。而新《公司法》明确指出，吊销不再是法人资格的灭失，而仅是经营资格的终止。这好比仅是判了“无期徒刑”。在法律上。判为无期徒刑的，只要确有悔改是可以改判为有期徒刑的。由此。对确有悔改、且又想继续经营的企业和法人代表，能否给以重新经营的机会?是应给予的。

二是失信企业和失信法人代表，其失信原因和失信程度以及造成的危害差异很大。应该区别情况，分别对待。需要狠狠打击而置于死地的只能是以诈骗为生、卷款潜逃、后果严重、且又屡救屡犯的企业和个人；对大多数失信企业和失信的法人代表来说，应根据其失信的程度和悔改的表现。给予重新经营的机会。

北京至2005年，被锁入“黑名单”的企业有12万户。其中95％以上是因为逾期年检而被锁人的。这些逾期年检的企业有着多种情况：有些是因为有违法行为、为了逃避行政处罚；有些是为了逃债；但也有相当大一部分企业是因为不熟悉法律、法规或因各种特殊原因造成被吊销营业执照的。这些企业从总体上说。虽违反了公司法，但并未对社会造成大的危害。因此对上“黑名单”的企业做一下分类，根据不同情况和违法原因给予不同处理，让那些违法不深、危害不大、悔改较好的企业重新获得生产经营资格，无疑是有利于经济发展的。

三、做好阳光下的市场监管，必须依靠广大人民群众

1　只有人民群众的支持，监管才能落到实处

在权力运行上，阳光就是人民群众。市场监管。没有广大人民群众的参加。肯定是吃力不讨好。

要使市场监管扎根人民。落到实处。上海市工商局闸北分局介绍的三泉(临汾)工商所的经验是值得借鉴的。该所的基本思路是：参与和依托社区，充分发挥工商行政管理的作用。具体做法是：(1)通过学习。统一所内共识。工商行政执法。参与和依托社区管理是服务于社区、造福于群众、构建和谐社会的需要；是整合杜区管理资源、更好地履行工商职能的需要；是推进红盾维权和政风、行风建设不断深入的需要。(2)明确职责。分清主次。有的工作应以工商部门为主，有些工作应以杜区为主，各司其职。如涉及多个执法部门的居改非、违章建筑、前置许可等。则由工商行政为主。提请街道牵头协调。主职部门制订专项整治方案，相关部门配合统一行动。对街道带有社会性、公益性和群众性的专项整治工作(如环境整治、拆违等)，则以社区为主，工商所在法定职责内予以积极配合。(3)服务社区，接受社区监督。该所每一整治成效都要接受社区居民的评价，工商干部的一言一行都要接受社区居民的监督。同时在社区的建议和呼吁声中。发现问题、拓展监管工作。通过参与，在社区中塑造工商良好形象：通过依托，在社区中搭建依靠人民、取信于民的平台。

由此看来：工商行政管理的监管工作能否分为两类。并相应的分为两线工作。直接与个体商贩接触的工作，应该尽量发挥社区、街道、里弄干部的作用。由他们组织居民、离退休人员。组成义务宣传员或巡视员，协助做这方面的工作。只有当他们遇到难以解决问题的时候，身居第二线的工商行政管理部门才出场。人民群众的事情，让人民群众先行解决，这样既留有余地，又便于问题处理，而且又不易使矛盾激化。

2　现行监管急需换一个新思路

有些地区假货泛滥。危害甚烈。人皆恨之。上损国家形象。下使百姓遭殃。从上到下都说要打。打得怎样呢?不理想。对此。有些人颇有怨言：“打假，打假，越打越假。”原因何在?原因可能很多，而其中由于打假思路不对。不能不说是重要原因之一。

纵观现行打假思路。大致可概括为“五性”：一是“单一性”，打假仅是工商行政管理部门的事情。有人说是政府在打假。其实政府机构只是个别部门在打假。乡、镇、区和街道等政府部门并没有打假。有的甚至还在护假、制假；二是“突击性”，打假采用突击运动的方式。什么时候要打假，全员出动，打过了，就见假不打，睁一只眼、闭一只眼；三是“任务性”。参与打假的人员在打假的时候，个个摩拳擦掌，士气十足。’而不在打假的时候。即使假货堆在他的面前。也会视而不见，甚至还会凑过去买点假货；四是“表面性”，打假采用就事论事的方法。把假货搜了或毁了，就算完成了任务，至于这假货从何而来。怎么过来，就很少顺藤摸瓜，一追到底；五是“象征性”，在打假中，罚款是常用的一种手段。有的假货危害不大，罚款也未尝不可。但如果不分假货的危害程度。一味采用罚款的办法，那实质上是在纵假、护假了。这种打假就只有象征性、而无实质性可言了。

3　有效监管需要树立“新五性”

要使打假取得事半功倍之效，就必须换一个思路。变现有的“五性”为新的“五性”(1)变单一性为群众性：打假需要有专职部门和专职人员，但必须以依靠群众为基础；因为专职部门。即使人员最多总有一定限度，只有依整群众才会力大无穷。也只有依靠群众，才会眼亮耳灵。洞察一切；否则，单有工商行政管理部门的监管，尽管尽心尽责。也会孤掌难鸣；(2)变突击性为经常性；打假要深入，要彻底，使制假、售假者无喘息之机，就必须经常化、每时每刻地进行；突击虽可痛快于一时，却不能做到细雨深透；(3)变任务性为责任性；有没有打假责任性以及责任性的高低，对打假的效果是大不一样的：要使打假彻底、有效，每一个参与者都应有强烈的责任性，工商行政管理部门更应当如此；(4)变象征性为彻底性；“打蛇打在七寸上”，才能置蛇于死地，打假也应是这样；凡是有害人民身体(身心)健康的假货、假事，凡是以诈骗为生、屡教不改的奸商，决不能以罚款了事，而应绳之以法。如够不上量刑，而非用罚款不可的话。就得罚他个倾家荡产，这样才有威慑作用；(5)变表面性为深层性；打假要彻底，绝对不能做表面文章；所谓深层性，就是把发现假货作为深挖的向导，顺藤摸瓜一挖到底：假货从哪里来的，是谁制造的。有谁在支持。当地有关政府部门为什么会视而不见?等等；都要弄个水落石出。这样对打假才能起到斩草而除根的作用。