我国地方税体系的改革与完善

【摘要】随着1994年分税制财政管理体制的确立,我国建立了相应的中央税收体系和地方税收体系。但由于税收立法权和管理权过于集中、地方税收收入规模较小、地方税制结构不合理等,现行的地方税收运行机制难以适应市场经济的发展需要。应科学合理地划分税收立法权、扩大地方税收收入规模、重构地方税的主体税种、加快税制改革步伐,以进一步完善我国的地方税收体系。

【关键词】地方税制体系;地方税收收入;税收立法权

在深化税制改革和全面推进分税分级财政管理体制的过程中,建立一套科学合理、严密规范的地方税体系是正确处理中央与地方财政分配关系的一项重要内容。1994年实施的分税制改革,明确划分了中央税、地方税、中央地方共享税,并建立了国税地税两套税务机构。从实际运行情况看,基本达到了预期的目的,通过此次改革,地方税种增多了,地方税收收入也随着增加,这对于调动地方积极性,促进地方财政收入,乃至促进整个国家的财政收入增长都起到了重要的作用。但地方税体系在运行过程中也存在许多问题,因此对现行地方税体系加以改革和完善是非常必要的。

一、我国现行地方税体系运行中存在的问题

1.地方税收收入规模较小,难以满足地方财政支出的基本需要

1994 年税制改革将18个税种划为地方税,其中, 遗产税和赠予税一直未开征, 固定资产投资方向调节税已停征; 具有共享性质的税种有4个,分别为营业税、企业所得税、个人所得税(利息所得税为中央税,现已停征) 、印花税(证券交易印花税中央占90%,尚未开征))。真正属于地方税税种的只有12个,其中由税务部门征收的有8个,由财政部门征收的有4个,而且大部分税种收入规模小、税源分散、征收难度大,地方税收收入规模与地方政府所负担的职能极不相称,地方税收收入不能满足地方公共财政的需要。

2.缺乏主体税种、骨干税种

分税制改革后划归地方税的税种数量不少,但是除了营业税,地方企业所得税和个人所得税以外都是一些税源分散、征收难度大,收入不稳定的小税种,难以形成规模收入,没有当家的主体税种,而且企业所得税和个人所得税也已改为中央和地方共享税。2008年我国地方预算内财政收入为9803.3亿元,其中营业税为3084.66亿元,个人所得税为996.02亿元,城市维护建设税为384.40亿元,分别占地方预算内财政收入的26.7%、12.76%、4.93%,仅营业税比重较大。但若将地方预算外收入乃至制度外收入计算在内,以上收入比重还将下降。地方税体系缺少主体税种,危害是极大的:首先,造成地方税收入不稳定。其次,使地方税收入规模难以增长,收入总量上与地方政府应行使权力的需要相差悬殊,造成地方财政困难,直接诱发各种各样的地方收费。最后,严重削弱了地方政府自主调控经济的能力,与地方经济发展的要求不相适应。

3.现行地方税税收管理权限过于集中,难以适应当前地方经济发展的需要分税制的改革不仅要在中央与地方之间划分收入,同时还应将以税收立法权为核心的税收管理权限在中央与地方合理划分开来

地方税税收管理权限过于集中,很难适应我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况,如地方税中由中央统一立法要求地方统一开征的有些税种,地方未必有相应的税源,或因税源太小而难以开征,而随着地方经济的发展相应具备某类税源,地方却无权开征相应的税收,这既不利于调动地方组织税收收入的积极性,也不利于地方异地制宜处理当地的说收及其他经济问题,无疑会妨碍地方经济相应正常的发展,不仅如此,而且这种地方税税收管理权限过于集中,在目前地方财权与事权不统一的现状下,地方税收入满足不了地方支出,地方则变相地开征基金、集资、收费等项目,这些项目单项看起来数额不大,但由于收取面广,周期短,重复率高,总量十分客观,从而引发地方财政分配的不规范。

二、改革完善我国地方税体系的设想

1.确立地方财政收入的主体税种

我国地方税主体税种首选营业税。营业税作为流转税的一种,在地方税中起着举足轻重的作用,是地方财政收入的主要来源。营业税依据明确简单,比较适应我国征纳双方的管理水平,可以减少偷漏税现象,营业税征收普遍,具有广泛性,他以营业额作为计税依据,不受经营成果升降的影响,具有稳定性,适合做地方财政的当家税种。因此扩大营业税征收范围,巩固其主体税种地位地方税主体税种应该具备税基坚实、征税范围广、收入规模大的特征,税基相对稳定且能够成为地方财政收入的主要支撑。但从完善增值税角度出发,营业税中的建筑业、交通运输业等税目迟早要改为增值税,这样将会严重影响营业税的税源和收入。因此,必须调整营业税的征税范围,如取消对从事金融、保险、证券、电信等外资服务性企业享有的营业税减免优惠;将增值税小规模纳税人改征营业税,划归地税管理;将临时经营、修理修配列入营业税征收范围征收营业税等。

2.从长远看,个人所得税、财产税必将成为地方税的主要税种

个人所得税潜力大,税源广,对扩大地方税收规模,实现地方财政收支平衡,起着举足轻重的作用,因此建议采用:一是课征模式实行综合与分类相结合,并逐步向综合模式转化;二是逐步扩大税基,税基的确立应考虑个人基本生活、医疗、教育、购房和赡养等费用;三是统一公民与外籍人员的费用扣除标准与计算方法;四是调整税率,公平税负,各类所得原则上应当同等对待,合并纳税,实行适度的超额累进税率;五是以归集抵免制解决企业所得税和个人所得税重叠征收的问题。另外财产税在我国处于起步阶段,但随着人们生活的提高,财产税将是一个不容忽视的税种。因此建议在我国一是建立健全财产法规和财产登记制度,进一步完善对公民和法人合法收入与财产的界定及保护,建立财产实名登记制度。二是在统一税政的前提下,赋予地方更多的税政管理权,使各地可以根据实际情况灵活处理财产税收问题。三是加快房产评估制度的建立和独立评税机构的设置,准确评估财产计税价值。四是适时开征物业税,并取消有关税种和收费。

3.尽快改革资源税制

首先提高资源税的征收标准,改从量征收为从价征收和从量征收相结合的征收方式。资源税的单位税额过低就不足以影响纳税人的经济行为,所以应充分考虑促进资源合理利用等因素,对污染程度不同的资源可实行差别税率,对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税,限制滥开滥采行为以促进资源的合理利用,促进经济社会可持续发展。

4.合理划分地方税税收管理权限,赋予地方一定的税收立法权

一是对在全国普遍征收的地方税种,营业税、个人所得税、土地增值税等,为了确保全国税收政策的统一,避免地区间的税负竞争,达到公平税负,加强宏观调控。这类税收的税法制定权,解释权,开征停征权等都应集中于中央,同时适度地赋予地方和政府税收微调权和一定幅度的减免权。二是对在全国范围内具有一定的代表性,地方特色较浓的税种,如:车船税、耕地占用税、契税等,中央可以保留税法制定权,将税法解释权、开停权、减免权等下放给地方。三是重视和加强地方税的税法法律建设,尽快出台税收基本法,用法律手段规范地方税制,健全地方税的调控职能。此外还应建立必要的行政监督机制,规范各地区各部门的行政执法行为,保证税收法律、法规和规章的有效贯彻执行。

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作者简介:徐博闻(1989―),男,山东济南人,现就读于山东大学,研究方向:经济学。