日本对非公共外交的多维解构:以JICA为中心

摘要日本一直十分重视公共外交。战败国这一敏感符号致使其在传统外交领域受到诸多复杂因素的掣肘，相较之下，公共外交便成为其

>> 日本对非公共外交的多维解构：以jica为中心 孟子以“仁义”为中心的外交思想 以用户为中心的信息构建 “以客户为中心”的再思考 以客户为中心的领先模式 以自我为中心的孩子 以“习”为中心的课堂变革 以学为中心的高效教学 以娱乐为中心的都市文化 以用户行为为中心的设计 以用户为中心的设计 以用户为中心的模式设计 构建以“学”为中心的课堂 以“学的课程”为中心 走出以客户为中心的误区 以观众为中心的创作 我谈以“教”为中心向以“学” 为中心的转变 以目的为导向，以功能为中心 向“以公共财政为中心”转变 以教师为中心和以学生为中心的教学结构的探讨 常见问题解答 当前所在位置：l.但总的来看，无论是经济援助亦或是志愿团体，两者的规模和范围都极为有限，且受“吉田茂主义”的余波影响，致使其对非援助总是带有附加条件，反而在一定程度上损害了日本的整体形象。故而，在这一时期，日本政府通过JICA实施的对非公共外交效果实际上并不理想。

（二） 爆发扩展期（1974―1989）

经过“黄金时期”的经济腾飞，日本一跃成为世界第二经济强国。1973年第四次中东战争爆发，OPEC对日本禁运石油，由于其能源结构中石油占到 3/4，而其中90%来自于海湾地区，导致其经济遭受巨大打击。其后，出于战略考虑，日本将目光投向同样富含石油的非洲地区。仅在1970―1980年间，日本对非援助就增加了27.5倍，并在1989年达到了总ODA的15.3%，仅次于亚洲。

Makoto SATO， “Japanese Aid Diplomacy in Africa： An Historical Analysis，” Ritsumeikan Annual Review of International Studies， Vol.4， 2005， pp. 67-85.同时，1974年，日本政府整合OCTA和JOCV等多个志愿团体，成立“国际协力机构”（JICA），专责志愿技术合作。JICA的数据显示，自1975年始，日本向非洲派遣的志愿者数量都在逐年攀升，到1985年时，年度遣非的志愿者已是1975年的三倍，达到破纪录的300余人。

『青年海外f力40周年：f力活婴诬E，独立行政法人 国Hf力C 青年海外f力事站郑2005，第19-20页。总而言之，本时期日本还是主要依靠经济援助对非实施公共外交，且因援助在质和量上相比之前有了巨大提升，也确实为非洲民众做了些实实在在的事，因而可以说起到了一定的公共外交效果。

（三） 战略转型期（1989―）

90年代初，日本经济泡沫破裂，国内经济状况急剧恶化，其对非经济援助数额也上下波动。由此，日本逐渐意识到纯粹经济手段的不可靠；同时，虽然其对非洲投资甚多，但其民众却少有获益，因而对非公共外交的整体效率一直较为低下，难以有所突破。期间，日本政府经过反思和审视发现，先前并未引起注意的JICA技术合作板块居然是实行对非公共外交的极佳载体。其冠以“技术援助”之名，显著淡化了“文化灌输”的色彩；再者，让人员可以深入到非洲基层，在帮助建设家园的同时，也能通过和当地民众潜移默化的“互动交流”来建构日本形象，传播日本文化。

日本借由JICA的技术合作职能实行的公共外交策略温和自然且不露痕迹，表面看来其只是单纯的“技术援助”，但事实上并不如此。JICA40年派遣实绩的数据显示，1975年时教育文化类志愿者只占总人数的9.1%，而30年后，这一数据竟达到了44.9%，且“日语教师”的数量进入了派遣职业的前五。

『青年海外f力40周年：f力活婴诬E，独立行政法人 国Hf力C 青年海外f力事站郑2005，第20-221页。可见，其已经充分意识到通过技术合作路径开展公共外交的巨大潜力，并已付诸实践。JICA青年海外协力事务局长大V正明在纪念志愿派遣40周年（2005年）的讲话中明确表示，其将“着重致力于培养本国和发展中国家的友好亲善，促进价值观和文化的交流，以达到相互理解的深化”，正式明确了JICA的公共外交职能。

大V正明、初めに，『青年海外f力40周年：f力活婴诬E，2005。2008年，日本国会正式通过法案，将全部ODA职能正式并入JICA，由此，其手握两大公共外交武器，对非“双轨外交”的整体合力更为强大。

三、 范围与深度

经由几十年的经营，JICA在非洲的活动范围已经初具规模。现今的JICA兼有对外援助（ODA）发放和技术合作人员派遣的职能，因而，笔者根据外务省和JICA提供的官方数据，分三个部分（非洲海外据点、ODA受援国家、技术合作人员派遣）分析现今日本对非公共外交的范围及深度，由表及里，以求较为全面地将之展现出来。文中所述“非洲”特指“撒哈拉以南的非洲”（Sub-Saharan Africa），并不包括一般被划归中东地区的北非诸国（埃及、突尼斯、阿尔及利亚、利比亚、摩洛哥等），故而国家总数约为50个（含苏丹、南苏丹）。

（一） 非洲海外据点（总社+支社）

时至今日，JICA在撒哈拉以南的非洲已有26个据点，进驻了超过一半的非洲国家。从分布来看，南非、西非和东非据点较为密集，各有8个、7个和6个，这三个地区的据点数量也占总数的80%以上。中非和北非的据点较少，分别为3个和2个。

「JICAについて 海外のJICA点 アフリカ，.由此可见，在JICA的非洲版图中，东非、西非和南非是其工作的主要集中地区，而相对来讲，中非和北非则是其两块待开发的新“开拓地”。

（二） ODA受援国家

2014 JICA年度报告显示，撒哈拉以南非洲的所有国家都或多或少接受了日本的ODA援助，总额1164亿日元（约合62亿人民币），ODA覆盖率达100%。在ODA规模排名前19位的国家中，东非、西非、南非的国家最多，每地区各有5个国家。而来自中非和北非的国家加起来只有4个，还不及前面一个地区的数目。地域分布上，东非是接受日本ODA援助最多的地区，占前19位ODA规模总和的近一半（48%）。西非、南非、北非地区则分别以20%、18%、11%紧跟其后，而中非地区则仅占ODA总量的3%，排在最末。

『2015 国Hf力C年次蟾，.但我们同时也看到，JICA正在努力平衡非洲各地区的志愿者数量，现今在中非和北非的志愿者已达到了总人数的8%，相比之前已经有了一定的增长。

从以上三部分的数据中可以看出：从地区分布上看，JICA在非洲的公共外交活动并非没有偏重和焦点。基本上，ODA受援规模的大小与日本技术合作的深度相匹配，“双轨外交”相辅相成，同步进行。其中，东非、南非和西非三个地区不仅是ODA援助的焦点，也是技术合作的中心。而中非和北非JICA相对来说关注较少，工作力度还依然有待加强。

四、 机制与模式

经过多年的调整，JICA终于形成了以“对外援助”为先锋，“互动外交”为辅翼的公共外交“双轨模式”。在笔者看来，这一体系是日本基于对自身国情和非洲实况的双重考量构建而成的。

一方面，按照尼古拉斯・J.卡尔（Nicholas J.Cull）的划分，公共外交可以分为“听”“宣传”“文化外交”“互动外交”和“全球新闻广播”五种类型，在他看来，日本是少数历来强调“互动”作为其公共外交的核心组织理念的国家。

Nicholas J.Cull， “Public Diplomacy：Taxonomies and Histories，”The Annals of the American Academy of Political and Social Science， Vol.616， No.1， 2008， p.34.与此同时，日本的公共外交是外务省五项主要外交政策之一，又称之为“广报文化外交”，而“人的交流”又是其重中之重，其认为所有的公共外交都是“始于人并结束于人”。

「外帐 外交政策 笪幕外交 人の交流， .另一方面，葛里昂认为，公共外交的中心就是信息和观点的流通。宏观层面的信息交换主要通过传媒来实现，但囿于非洲媒体发展程度相对有限和受众识字率普遍较低这一客观现实，以开展大规模“媒体外交”实施对非公共外交并非最佳选择。综合以上两方面，自然，先以“对外援助”为开道，再派遣官方志愿团体，开展落于微观层面的、以“P2P（people to people）”模式为核心的“互动外交”就成为日本对非公共外交的必由之路和现实选择。

另外，日本政府为了确保JICA“双轨体系”的良好运转和其连带的公共外交效应，在多年积累的经验基础上，设计出了一套较为独特的运行机制。

（一） 性质多元，目的隐蔽

JICA公开的机构性质是“独立行政法人”，这是英日等国特有的法人体系。由于公共事务的纷繁复杂，若都倚靠政府负责则其事务过多，难以照看；而全盘放由财团介入则又无力把控且与“公共性”相斥。

『独立行政法人通t法通t，第2条，平成十一年七月十六日法律第百三号.“独立行政法人”的资金虽由政府拨付，组织形式却与机关体系全然不同，倒是类似于一般企业。既充分保证了政府的主导，也用其企业化、专业化管理方式杜绝了“不求无功、但求无过”的“铁饭碗”心态。故而，JICA虽表面看来类似NGO，但实际上还是外务省辖下综合管理ODA的官方机构，行政色彩极为浓厚。由此行为主体的政府性，致使它与民间自发的“公民外交”（Civil Diplomacy）有根本性差别，其本质上还是政府有组织、有目的通过各种手段向国外公众施加影响的公共外交行为。

一直以来，如何淡化和隐藏公共外交的真正目的，是学界和业界研究的核心问题之一。现如今，就算做得比较出色的中国“孔子学院”，当被问及“目的是什么”（For What？）的时候，回答都较为婉转务虚，也常被人批判是“文化输出”。而JICA的目的性却极为隐蔽，主要原因在于其冠以“援助和合作”之名义，再配以“自发志愿者”这一带有非国家色彩的主体，基本遮蔽了其隐含的公共外交目的。这一设计极为精巧，将政府主导的公共外交行为完全包裹于“援助”外衣之下，冠冕堂皇且自然而然，丝毫不露痕迹。

（二） 一元统管，互为辅翼

由于“双轨模式”是一项牵扯面较广的体系性工作，涉及经济援助、技术合作、志愿者派遣、文化教育等多项跨领域职能，因此为保障双轨公共外交体系的高效运转，日本政府于2008年对JICA进行改革，确立全新的“一元统管”制度，由JICA在外务省的指导下统一协调ODA实施和技术合作工作。

「独立行政法人国Hf力C法施行令及び「独立行政法人国Hf力C法の一部を改正する法律の施行に伴うvS政令の整理及びU^措置にvする政令について，.这一扁平化机制不仅提高了体系的运行效率，另外也将各“异质化”职能整合一体，你中有我，我中有你，互为辅翼，共同发展。而在中国，对非的经济援助是由商务部统管，技术合作职能却在科技部手中，援外志愿者工作则由外交部、商务部、三家分担，对外文化的交流和教育由文化部扎口，而官方的公共外交工作却又在外交部公共外交办公室治下，这诸项工作都是由不同部门分别管理，互不通气，泾渭分明。这一划分固然权责清晰，但却丧失了公共外交的“一盘棋”思维，各家自扫门前雪，工作之间“割裂”严重，大大分散了整体合力，可以说，这一现状是我国“条块分割”体制在公共外交领域上的折射。

五、 实践与特点

自公共外交的概念明确以来，卡诺斯・洛德、约瑟夫・奈等著名学者都对其进行了模式划分，以梳理概念构成，厘清理念分野。然而可惜的是，由于这些模式论往往都以工作形态为主要划分标准，而这一要素又极易受客观环境特别是科学技术的直接影响，故随着语境的快速变化，诸多经典模式已难以适用于现今的公共外交活动。有鉴于此，学者周庆安从公共外交的目的和导向出发，提出了相对稳定的“五模式”系统：修复模式、建构模式、影响模式、渗透模式与颠覆模式。

周庆安：《从模式演变看冷战后公共外交的转型》，载《欧洲研究》，2011年第4期，第26页。综合来看，JICA的对非公共外交实践还是属于“影响模式”范畴，即使用经济援助、互动交流等温和中性的方式对他国受众施加影响。这一模式的公共外交起效缓慢，且主体对其控制力度较低，因而特别看重实践过程中的相关技巧和精细化管理。

美国前负责公共外交事务的副国务卿，小布什总统顾问休斯・凯伦（Karen Hughes）针对这一模式提出了著名的“4E”策略，即参与（Engagement），交流（Exchange），教育（Education）与赋权（Empowerment）。

Karen Hughes， “Nominee For Under Secretary For Public Diplomacy And Public Affairs Testifies at Confirmation Hearing Before Senate Foreign Relations Committee”， US Fed News Service， Including US State News， Washington， D.C， 22 July， 2005.下文笔者就以“4E”模式为框架，试析影响模式下JICA对非公共外交的实践特点。

（一） 参与：政府主导、全民参与

纵观公共外交至今的各类定义，尽管其外在内容变化多样，但要义却一贯始终：即是政府主导以对国外公众施加影响的活动。但主导并不意味着事必亲为，实际上，政府在其中一般都只作为组织者和策划者而出现。以此看来，公共外交的行为主体也并非一定要是政府公务人员，其也可以是来自民间的各类人群，他们的存在不仅淡化了公共外交的政府色彩，也补足了官方力量的缺憾。

日本公共外交的一大亮点便是注重政府和民间力量的相互配合，交叉进行，相得益彰。

廉德瑰：《日本公共外交的特点》，载《日本学刊》，2011年第1期，第41页。而JICA作为日本实施公共外交的重要一环，自然完全继承了这一特色：其业务上虽接受外务省的指导，但在机构的事务运行上却享有充分的自；同时，其也充分认识到纯粹政府力量的不足，为此开展了全方位“市民参加协力事业”计划。JICA在该项目的理念阐述中认为，依靠单个组织的力量实现国际协力是困难的，其还需要来自NGO、自治体、大学、民间企业乃至更广泛市民的合力才能完成。

市民参加の概要・取りMみ方 市民参加f力事Iの理念，.由此，JICA在其各领域内都开始贯彻“全民参与”理念，广泛吸纳社会各种力量并积极与其他多元主体互动。其中，最为典型的案例便是其于1990年成立的第二大志愿团体“年长志愿者协会”（JSVA）。在人们的“刻板印象”中，志愿者通常都是年轻人，而JICA则另辟蹊径，专为40-69岁的中老年人提供了志愿服务的特殊渠道，这使其人员构成涵盖了从20岁到69岁的庞大群体，成功转变为其所要求的“国民参加型”志愿事业；同时也使整个对非志愿者队伍的经验与素质有了提高。相对于青年协力队员，年长志愿者们的人生阅历更为丰富，在技术合作间隙从事公共外交活动时也更为耐心和细心。至今，已经累积有332名年长志愿者在非洲工作服务，为非洲民众开辟了了解日本的另一路径。

JICAボランティア事I蟾 シニア海外ボランティア派遣g，.

此外，JICA在与各多元主体的互动中，发现驻非日本企业是在公共外交方面可以利用的优质资源。驻非企业在长期的商业过程中，在目标国家的方方面面都打下了通达的“关系网”，很多企业由于帮助非洲民众进行家园建设，与他们结下了深厚的友谊。这些经验和人脉对后来的志愿者来说是进一步开展公共外交的扎实基础，因而，JICA从2012年起与10余家驻非日企签订“民间连携计划”，以支持JICA志愿者在非洲的公共外交工作。

民gB携ボランティア制度，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/pamphlet/pdf/PrivateCooperation.pdf.

（二） 交流：人际互动、平等对话

1989年之后，日本对非的公共外交政策出现了较大的转向，简单说来，就是其实施手段由单纯的经济援助转向ODA配合实地人员互动交流的混合范式。日本政府发现，相比于“冷冰冰的钱”，非洲民众其实更愿意和“活生生的人”打交道。正如美国新闻署（USIA）原署长，著名记者爱德华・莫罗（Edward R.Murrow）曾经就公共外交的方式和效果提出经典论述：公共外交的最佳手段是人与人之间面对面的交流，即所谓“最后三英尺”（last three feet）理论。

William P. Kiehl， ed.，“The Last Three Feet： Case Studies in Public Diplomacy，”Washington， DC： PD Worldwide， 2012. Reviewed by Sol Schindler， Mediterranean Quarterly，Vol. 24， Issue 1， Winter，2013， pp.123-126.这一观点可以说与现今JICA以志愿者为载体的“互动外交”模式相呼应，在其看来，通过这种“草根”层级的人际互动交流，可以深化目标国家与日本的相互理解，进而达到两国的“友好亲善”。

笔者认为，贯穿JICA“互动外交”始终的核心理念是尊重。要想取得良好的互动效果，人与人之间就需要打开心扉，真诚地进行对话，而“互相尊重”便是达到这一状态的前提。故而，JICA对其志愿者提出了“三尊重”原则，即尊重对方的生活方式、文化和价值观。

JICAボランティア，事Iの目的，独立行政法人 国Hf力C，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/pamphlet/pdf/gaiyo_01.pdf，p.5.这一原则并不是空洞的口号，而是被具体落实到其对非公共外交的具体实践和诸般细节中去。首先，JICA要求所有志愿者都必须和当地民众“同吃同住，同工作同思考”。

JICAボランティアとは，http：//www.jica.go.jp/volunteer/message/.因入非的志愿者都是从热爱非洲、有志于志愿服务的人员中选出，无论生活条件多么艰苦，他们都能坚持下来，这在不知不觉中就拉近了和非洲民众之间的距离；其次，每一位入非志愿者都要提前经过集中的语言培训，由此消除语言障碍，不仅方便援助工作，也易于之后的互动交流；

Z学力摔摔膜い啤20～39rの方】， http：//www.jica.go.jp/volunteer/application/seinen/language/.再者，由于非洲整体发展水平较低，其以技术援助开道，帮助民众建设家园，出于感谢之意和报偿心理，民众对“文化输出”的敌意就会降低。同时，由于JICA志愿者秉承不主动、不强制、不拒绝的策略，始终没有把传播日本文化作为其首要工作和“政治任务”，只将其作为工作的“附带价值”。这种“过程导向”非“结果导向”的方式显著弱化了非洲民众的抵抗心理。

从学理层面分析，JICA“互动外交”实质上就是志愿者努力从非洲民众的“他者”（Others）转变为其“我者”（Ego）的过程。其以技术援助为主体，以尊重为前提，帮助非洲民众解决生活实际需求，在此过程中与其深度互动，积极交流，主动融入当地社会，潜移默化中传播日本文化，建构日本形象。整个公共外交过程经过了精细化的设计与管理，中性温和，自然隐蔽。

Seib P.， “Public Diplomacy and Journalism Parallels， Ethical Issues， and Practical Concerns，” American Behavioral Scientist， Vol.52， No.5， 2009， pp.772-786.

JICA最初在非洲也是采取“间接赋权”的方式施行公共外交，但其效果一直较差，经由战略转型期的政策转向，现在JICA主要是依仗“人”，即派遣志愿者这一直观符号向非洲民众展示自己的存在。非洲民众只要看到触手可及的JICA志愿者和他们援助的各项设施、所做的各类实务，很容易就将其与日本的援助相联系，进而形塑出日本友好负责的内心观念。此外，JICA在非洲并不仅仅着眼于短期成绩，而是放眼长远，并不是建完设施就甩袖走人，而是长期扎根，直接向非洲民众传授诸项技术，手把手教会其各项能力，让他们自己养活自己，并激发其潜在能力，以求从根本上改善其弱势地位，进而谋求社会权利的整体平衡，而不是只通过表层的虚假繁荣来“饮鸩止渴”。正所谓“授人以鱼不如授人以渔”，这种“赋权”观念一定意义上体现了康德所述的“世界主义”（Cosmopolitanism）精神，即不局限于关注自身利益，也以提升人类共同福祉为目标。由此也给JICA的对非公共外交事业打上了无私、公益等正向标签，使其运行效率得到进一步提高。

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