浅谈西部大开发中经济关系的法律保障

一

在西部大开发战略中，确立了政府引导+市场机制+企业主体的开发新模式。在这种模式下，从对区域经济的调整特点看，经济相对落后地区应立足于自身的实际情况和某些优势，努力开展同发达地区或邻国的经济合作和贸易往来，尽快提高本地区的经济发展速度。同时，我认为，从法律关系的角度，主要应涉及以下方面。

（一）从西部经济开发法律关系参与的主体来看具有多样性的特点，而各个主体在西部开发中的作用又是不同的。首先政府对西部开发要有调控和引导，特别是国家经济管理机关从各自职能出发，对西部开发战略予以支持和实施。在国务院《通知》中，分别要求国家计委、中国人民银行、财政部、税务总局等部门研究制定一系列切实可行的措施，进一步加大对西部开发支持力度。因此，在西部开发的经济管理关系中，国家经济管理机关将作为一重要主体出现，发挥其不可替代的管理调控职能。

其次，企业将作为一积极的市场主体出现。作为经济法律关系中最典型的主体，在接受经济管理机关管理的同时，应遵循市场经济的内在规律及时有效地应对复杂多变的市场，选择合适的市场经济领域进退自如，使其资源配置得到最优的实现。其中，在西部开发中，外商投资企业将以更活跃的身份发挥其作用。在国家计委对西部地区支持的政策措施中规定，1．凡能够发挥中西部地区人力和资源优势，并符合国家产业政策的项目，均属于我国鼓励外商投资的领域；2．有些限制类外商投资项目，如资源开发、基础设施、老企业技术改造和技术更新项目，经过批准，可适当放宽限制；3．在“九五”利用外资计划安排中，政府将优先安排中西部地区的项目；4．将省、市、自治区政府对中西部地区外商投资项目和审批权限由1000万美元以下扩大到3000万美元以下以及简化外商投资项目审批程序。可见，以上的措施在我国外商投资企业法的规定基础上更为宽松和灵活，极利于外商投资企业进入西部开发中。

（二）土地、自然资源和环境将作为重要的客体出现在西部开发关系中。

据统计，西部十省、市土地总面积占全国总面积的57％，西部地区矿产资源优势较突出，已探明储量矿产有130种，可见，此种优势是实现西部地区经济起飞的一个重要因素。在西部开发中，对土地、自然资源及环境资源的利用将成为一大事实，虽然我国的土地管理法、自然资源法和环境保护法等经济规律、法规对它们都有相关的规定，但在西部开发中，国土资源部仍然强调，继续实行最严格的资源管理制度。在我国初步拟定的“西部地区国土资源开发利用规划纲要”中明确提出，西部资源开发利用将遵守五个原则，即开发与保护相协调的原则；在政府调控下市场配置国土资源的原则；全方位对外开放原则；科技创新；科技创新原则和因地制宜、突出重点、统筹规划、分步实施原则。而改善生态环境，是西部地区开发建设首先研究和解决的一个重大课题，土地退化、水土流失严重、水资源枯竭、山地灾害频繁、环境资源严重是目前西部地区存在的问题，国家林业局为支持西部林业发展，规定了对退耕还林、退耕还草农牧民，落实补偿政策和扶持政策，并给予农民粮食补助，将下岗职工纳入社会保障体系，发给基本生活费等。同时解决西部造林绿化，建立一批自然保护区等问题。

（三）西部开发应是对原有经济关系的扩展和要素的优化，因此，在其法律关系的内容上应具有丰富性和突出重点的特点，由于西部大开发更大程度是政府干预的结果，因此，更应强调经济管理机关应进一步转换管理职能，真正做到“政企分开”，割裂与企业的直接利害关系，搞好经济调控，加强经济监督和执法，规范市场，为企业提供服务。推进政府职能切实转变到经济调节，社会管理、公共服务上来。

对企业则应强调其享有的经济权利应受到法律的切实保护，而且，它同政府机构转变经济管理职能在内容上是相辅相称的。同时应适应现代企业制度的要求，承担起作为市场主体的法定义务，在参与到市场中时，履行税收、金融、计划、财政、反不正当竞争、合理利用土地、环境资源方面的法定义务。

二

基于以上认识，我们认为在西部开发中经济关系，立法和司法中应着重强调或完善以下方面：

（一）从目前涉及西部开发的立法情况看，多属于立法层次较低甚至只属于政策范畴的规范，因此，应从西部大开发的实际出发，选择重点内容，提高立法层次，进而应进行西部开发的专门立法，更好地促进西部经济开发。

（二）虽然西部开发主要启动于政府行为，但在开发过程中仍应切实落实：“政企分开”的思想。应注意到，经济法既以国家参与，组织经济为基础，又要把政府和任何“公”主体在依法参与经济关系时作为经济法主体或市场主体来对待，区分不同的主体成分，以防止脱法或纵容行政任意。

（三）将“可持续发展”的作为土地、资源、环境立法和司法及西部社会经济发展的价值理念。同时与物权制度相结合，重视传统的所有权绝对性、排他性的理论的价值对自然资源保护的基础性作用。目前，可持续发展原理从国际法规范融入各国的国内法规范已成趋势，我国真正规定在立法中仅见于1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》。