农民工市民化的困难和障碍

提 要 农民工群体在城市定居的困难和障碍主要表现为土地问题、就业问题、收入问题、住房问题、社会保障不完善、农民工对城市社区生活的不适应和缺乏归属感等。解决这些难题应转变原来以户籍人口为基础的管理服务体制，建立以常住人口为基础的社会管理体制，让农民保留土地的同时逐步解决其进城后的社保、医疗、就业和子女教育等问题，做到进退有据。

关键词 农民工市民化；困难；原因

作者简介宋智勇（1971—），男，江西省社会科学院社会学所副研究员。江西南昌 330077

十报告指出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”江西省也正在积极稳妥地推进新型城镇化建设，推进农业转移人口（农民工）市民化是新型城镇化的重要内容。那么，推进农民工市民化的困难和障碍在哪儿？如何解决？带着这些问题，笔者在江西多个地市调研，并与农民工群体交流、访谈。

一、农民工市民化的必要性和紧迫性

（一）江西的城镇化水平仍然较低

新世纪以来特别是江西实施新型城镇化战略以来，江西的城镇化得到快速发展。截止到2012年年底，江西城镇化率达到47.5%，与2000年相比，城镇化率增长了19.83个百分点。但与全国相比，江西的城镇化水平仍然较低，总体实力不强，在全国区域城镇体系中处于相对落后的位置。2011年，江西城镇化水平45.7%，仍低于全国同期平均水平5.57个百分点（参见表1），位列中部地区第3位。

（二）土地扩张速度和人口扩张速度不相匹配，土地城镇化速度快于人口城镇化速度

以21个设市城市为例，2005年年底江西21个设市城市非农业人口557.19万人，建成区面积663.57平方公里；2011年江西21个设市城市（不包含共青城）城区户籍人口785.42万人，建成区面积1005.87平方公里；2006-2011年间江西21个设市城市人口增长了40.96%，而建成区面积增长了51.58%。

（三）农民工市民化意愿强烈

当前，江西省新型城镇化进入一个新阶段：由作为生产要素的劳动力城镇化转向以人口、家庭为主的城镇化。第一代农民工进城务工经商主要以赚钱为目的，他们中的大多数并未想异地安家落户，落叶归根是他们大多数人的想法。随着新生代农民工逐渐成为农民工的主体，城镇不仅是打工赚钱的目的地，也是生活定居的目的地。以城镇为定居目的地的、家庭为主的城镇化拉开了大幕。这意味着新阶段的城镇化，不仅要提供劳动岗位，更要提供城市居民生活的所有条件，包括住房、学校、医疗机构以及社会保障等等。农民不只是为打工而进城，而是举家迁徙进城，正式成为城镇居民。

二、进城农民工市民化的困难和障碍

农民工进入城市后难以定居变成城市人口。调查表明，多数农民工特别是新生代农民工想在城市定居，但他们对自己和家庭在城市定居的预期比较悲观。调查显示：农民工群体在城市定居的困难和障碍主要表现在以下几个方面：

土地问题。许多想在城市定居的农民工并不愿意放弃土地。国务院发展研究中心的一项调查显示，84%的农民工希望进城后能定居并保留承包地，各年龄组农民工保留承包地意愿都很强烈。参加本次调查的农民工，有46%的人希望能“保留承包地，自家耕种”；27.2%的人希望能“保留承包地，有偿流转”；10.4%的人希望能“入股分红”的方式处置；2.6%的人表示“给城镇户口，无偿放弃”；6.6%人表示“给城镇户口，有偿放弃”；另外7.3%的人希望有其他方式处置。农民工不愿意放弃土地，一是因为土地的收益。近年来，随着城市建设和公共建设步伐加快，城郊土地的价值不断飞涨，一亩地的土地补偿费用从最初的几万涨到现在的十几万元。如果农民工转成城市户口，就意味着丧失土地经营权，不仅享受不到政府补贴，与土地相关的所有实惠都要失去。即使是偏远的农村，土地也有不少的收益。随着国家惠农政策的推行？熏农民得到的实惠日益增多。现在，在农村种田，不要交税，还有种粮补贴、种子补贴等各种补贴。即使自己不种地，转包给别人种，一亩田一年也有400-500元。购买家电、农机还有优惠。二是想留退路。大部分进城务工人员由于自身文化水平低、务工技能差等现实原因，工作常常不是很稳定，如果退出承包地和宅基地，又没有养老保险，将导致今后的生活没有保障，使得农民工既不愿困守土地，又不愿舍弃手中土地经营权。他们将土地作为“退而谋生”的手段，总抱着“万一在城里混不下去，还可以回家务农”的想法。

就业问题。主要表现在三个方面：一是就业困难。不管是在大城市、中等城市、小城市或者是城镇，要想在城市定居下来，不管是务工还是经商，都必须有事做。虽然近年来江西经济发展很快，创造了大量的就业岗位，但相对于庞大的农民工群体来说还不够，还有部分农民工就业困难。就业困难无疑影响农民工及其家庭在城市定居；二是工作不稳定，流动性强，影响进城农民工定居。大多数农民工是流动就业，他们在不同的单位和地区之间频繁流动，导致他们难以在城镇定居；三是担心失业或失业后找不到事做。现在招工绝大多数都有年龄限制，一般是16岁以上，45岁以下。进城农民工担心年龄到了40、50岁后工厂不要了，找事做又找不到，以后无法在城市生活。

收入问题。农民工收入低，制约他们在城市定居。统计数据显示，2012年二季度末，江西省农村外出从业劳动力人均月收入为1885.71元。从省内外角度看，外出在省内从业的劳动力人均月收入为1730.46元，在省外的劳动力人均月收入为1942.35元，收入明显偏低。此外，近年来城市物价和房价不断上涨，高额的房价与不断上涨的物价使得城市生活成本增加，生存压力不断增大，使得多数进城人员难以实现落户生根的意愿。

住房问题也是制约在城市定居的重要困难和障碍。虽然各地加大了保障住房的建设，但公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房首先要满足当地居民需求，能享受住房保障的农民工很少，也缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策，农民工住房保障水平较低。农民工在城镇居住条件低劣，很大一部分农民工仍居住在陋屋？穴城中村、棚户区、工棚等？雪，严重影响其生活质量。

社会保障不完善也制约进城农民在城市定居。调查显示：外出农民工参加社会保险的比例仍然较低。主要是因为相当一部分农民工由于收入来源不稳定，收入水平较低，在负担自身开支和养家费用后，再缴纳社会保险费有一定困难。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，违反《社会保险法》，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。

在子女教育方面，为农民工子女提供的教育服务还不足。在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，还有许多农民工子女无法入读全日制公办中小学校。在高中教育方面，大量从小生在城市并在城市接受了完整义务教育的农民工子女，希望在当地接受高中阶段教育。但是，由于高考实行户籍所在地报名制度，考生要在户籍所在地报名并参加高考，这就使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。

农民工对城市社区生活不适应和缺乏归属感。当前不少城市吸纳农村进城人员主要目的在于获取廉价的劳动力，同时又希望尽量少承担对他们的公共服务和社会保障。进城农民工长期在收入低标准、生活低质量、保障低水平的社会底层徘徊，被日益边缘化，对城市缺乏归属感。

三、农民工难以市民化的原因分析

以户籍制度为核心的城乡二元制度是农民工难以市民化的深层原因。由于户籍制度附着了劳动就业制度、住房制度、教育制度、社会保障制度、劳动保护制度等社会福利的相关内容，不具备城市户籍的进城农民在住宅、子女教育、医疗、社会保障、劳动保护等方面缺乏必要的保障，他们即使在城市从事非农产业，却难以在城市定居。

（一）城乡二元制度的安排使农民工群体无正式组织依靠

按照城乡二元制度的安排，农民的组织归属是农村的各级政府组织。没有摆脱农民身份的农民工，其组织归属仍然在农村。组织归属上的这种安排使农民工处于一种“组织真空”的尴尬境地。他们从农村来到城市，城市中的正式组织既不能接纳和保护他们，原来的农村社区又无力为他们提供支持和帮助。失去组织依靠的农民工群体只能是在体制外生存，得不到体制内资源的支持与保护。由于缺乏组织保护，农民工在就业选择、工资水平、与雇主签订合同、社会保险、子女教育等方面都处于不利地位，合法权益受到严重侵害，甚至于为数不多的“工资”，遭到拖欠时也不能通过组织的力量来追回。

（二）城乡二元制度对农民工群体就业的影响

自上世纪 80年代初以来，随着城市经济发展的需要，城市也开始接纳农民工进城就业，但这种接纳非常有限，由于不具有城市户口，农民工无法进入城市正规部门进行正规就业，并被限制从事一系列行业和工种，大多只能属于没有正式的就业身份、地位不很稳定的“非正规就业”。总之，外来农民工只被允许从事一些城市工人不愿做的、繁重、肮脏和危险的工作。

（三）城乡二元制度对农民工群体社会保障的影响

由于不具有城市户口，大多数农民工只能非正规就业，因而无法加入城市社会保障体系。即使有固定的职业，许多雇佣农民工的个体户、企业不愿意为农民工交养老保险等社会保障金，因为给农民工交养老保险等社会保障金会增加个体户和企业的成本。而一些地方政府和地方官员盲目追求GDP等目标，为吸引投资而放松劳动保护标准，有时连农民工的基本权益都不去保障，更不用说社会保障了。由于不具有城市户口，生活困难的农民工也不能享受城市低保。失业了也没有失业保险金，国家目前的就业政策并没有将农民工在城市找不到工作作为“失业”来对待，没有将他们纳入城镇失业率统计范围，由此也没有为他们提供相应的失业和再就业政策和待遇。

（四）城乡二元制度对农民工群体子女教育的影响

地方政府是义务教育的主要责任者，承担着支付本地义务教育的大部分资源的重担，外地孩子在流入地接受义务教育，也就意味着增大它们的教育负担，进城农民工的子女因而被排斥在城市公办学校之外。在很长时期内，农民工子女由于不具有流入地户口，他们要想进入城市公立学校就读，必须交纳高额的借读费。即使在国务院提出“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”后，农民工子女在城市还碰到这样或那样的公平教育障碍，他们还是被当成另类看待，有各种各样或明或暗的制度性门槛。

（五）城乡二元制度对农民工群体融入城市的影响

由于长期以来城乡之间的隔绝状态，以及在城乡二元制度下长期享受各种优厚福利待遇的城市居民形成的优等身份意识，进城农民工在城市工作和生活的各个方面受到了来自城市政府和居民的歧视和排斥。

四、对策与建议

如何更好地促进进城农民工市民化，提高江西新型城镇化质量，具体来说有以下几个方面：

（一）逐步建立起以常住人口为基础的管理服务体制，逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖

当前，中国目前的管理体制是以户籍制度为核心的属地化管理体制。在这种体制下，行政资源和公共资源是根据户籍人口，而不是地方实际人口来配置的。主要政绩考核指标是以户籍人口为基准。对农民工流入地政府来说，跨地区来的农民工（不是本市的户口），是外来人口，到这儿是暂住的，政府没有义务为流入人员提供公共资源和公共服务。给外来人员提供公共品及服务会挤占地方财政支出项目，会影响当地居民公共品及服务的提供，因此，即使考虑到农民工对流入地的经济发展作贡献，除非迫于行政压力或者源于政治做秀，否则不会主动考虑吸纳外来流动人口作为新市民。因此，必须转变原来以户籍人口为基础的管理服务体制，按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系，让农民工享受与城市居民的同等权利，真正享受城市的现代文明，过上体面的、有尊严的，获得与城市户籍人口相同的社会福利，分享到改革发展的成果，此时农民工才真正成为市民。2011年11月，《江西省流动人口服务和管理办法》正式颁布实施。该《办法》的颁布实施，标志着江西以居住证制度为核心的流动人口服务管理新机制正式启动，这也是以常住人口为基础的管理服务体制建立的起步。

（二）创新土地制度

从短期来说，试行暂不要求农民退还承包地和自留地？熏以使用权的转包或入股的方式从原承包地获取一定收益的办法？熏用以支付农村人口进城初期的安置费用；从中期来说，要深化农村产权改革，“还权赋能”，对农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，并建立市、县两级农村土地交易市场，使进城务工多年并有了稳定劳动关系的农民能够通过土地市场将承包地和宅基地有偿转让，从而获得一笔进城落户的安家费或创业资金；从长期来说，要通过推进土地制度改革，打破政府对土地资源配置的垄断和对土地财政的依赖，建立统一的城乡建设用地市场，逐步缩小行政性征地的范围，使农村集体建设用地进入市场，做到与国有城市建设用地同地同权同价。这样，不仅可以使农民分享到工业化和城镇化所带来的土地增值，缩小城乡居民的收入差距，还能促进保障性住房的建设，惠及进城务工的农民，从而降低农民进城落户的门槛。

（三）促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平

推进农民工市民化，必须以扩大就业为前提。获得就业，对于农民市民化尤为关键。农民的市民化，重要前提是农民就业的市场化、非农化和充分化，顺利实现就业是解决进城农民生活来源，加快其生产生活方式转变和市民化进程的重要保证。

一是积极发展产业。充分就业是解决生计问题的基本条件，而就业机会的产生必须有产业发展作支撑。各级政府要坚持发展新型工业化，在产业结构调整中，既要致力于产业的升级，也要注意发展就业带动作用明显的中小企业、劳动密集型企业、第三产业。必须进一步转变政府职能，简化投资程序，在融资、税收、土地、准入、政府采购等方面大力扶持中小企业发展，支撑起农民进城庞大的就业需求，为进城务工的农民提供充分的就业岗位。

二是加大职业教育和农民工技能培训的投入，着力提高农民的综合素质。没有农民素质的提高，就没有农民的市民化。大量事实证明，进城农民的整体素质是取得市民资格的重要条件，决定着由农民向市民转化的成功率。整体素质高的农民，进城后一方面容易获得较多的就业机会，取得相对稳定的职业和收入；另一方面又容易融入市民社会，得到市民认同。有关方面必须提高农村劳动力素质，积极做好农民工培训工作。健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业。完善培训补贴管理办法，实现培训资金的统筹使用。加大财政补贴力度，降低农民工参加职业技能鉴定的费用。

三是建立劳动力工资合理增长机制，促进和谐劳资关系。继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平的改善。消除城乡劳动者就业的身份差异，实现城乡劳动者同工同酬。发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，建立规范合理的工资集体协商机制，确保农民工收入与企业效益联动。

（四）建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居

逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是缩小城镇居住贫富差距、提高农民工生活质量的必然要求。要积极探索并推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。一是加快公租房的建设；二是政府可以探索以约定的价格收购小产权房后转变为保障性住房。

（五）建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平

要根据农民工的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，切实提高农民工参保比例和保障程度。首先要尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。其次，要健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。再次，提高养老保险对农民工的覆盖面。具备市民化条件的农民工，可纳入城镇职工基本养老保险体系。常年外出就业，但流动性较强的农民工和季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，可参加新型农村社会养老保险制度。