人大问责:现实反思与制度建构

摘要：在我国的官员问责体系中，人大问责作为一种异体问责，虽然具有同体问责和其他异体问责难以具有的优势，但还存在诸多问题，如人大问责的认知误区；制度安排的缺乏、偏差；问责文化的相对滞后等。要促进我国人大问责，就必须改善党的执政方式，强化人大异体问责功能；制定人大问责法规，完善人大问责机制；营造人大问责氛围，推进人大问责行为。

关键词：问责；人大问责；制度建构

中图分类号：DF2 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2010）35－0182－03

所谓人大问责，是指人大针对各级政府及其官员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其作出回应或承担否定性结果的一种社会活动。美国著名政治家、学者威尔逊指出：“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”[1]我国的人民大表大会是人民行使国家权力的机关，享有当然的监督政府的权力。因此，在我国的官员问责体系中，人大问责作为一种异体问责，在责任政府建设、民主政治建设中具有同体问责无法比拟的优势，也具有派、社会团体、新闻媒体、公民等其他异体问责主体所不可替代的作用。然而，在我国官员问责的实践中，人大问责的作用却未能充分发挥，有必要进行反思与探究。

一、对我国人大问责现实的反思

官员问责制在我国尚处于初创与探索阶段，传统的政治体制、价值观念等因素极大地影响了人大问责的积极性和问责的效能。这些问题主要表现在以下几个方面。

（一）官员问责的认知出现了误区

由于国情和历史的原因，很长一段时间，我国就存在以党代政、党政不分的问题。错误地认为，党的领导就是党领导一切，包揽一切。在问责实践中，目前，我国的官员问责还只是党务系统和政务系统内部的责任追究，靠的是上级党委、政府对下级党委政府垂直方向上的问责，甚至是强力干预，缺乏来自人大、公民和媒体等外部因素的直接问责，很大程度上是党委“问责”，因此，在“官员问责”的思维定势上人们自觉不自觉地步入“以党问责”的认知误区。所谓“以党问责”是指以党的主要负责人的指示、意见问责。从法理上来看，“以党问责”混淆了“以法问责”与“依法问责”这对法律概念。“以法问责”与“依法问责”是有区别的。作为领导党和执政党，在问责中的领导作用，主要是实行“以法问责”的方略，即将自己的问责主张，通过法定程序，通过人民权力机关（人民代表大会）制定为法律，运用法律手段来向党政领导干部问责。同时，执政的党组织与党员干部，更主要是实行“依（依照）法问责”，执政的党组织自身也要“在宪法和法律的范围内活动”。列宁说过，“在党的代表大会上是不能制定法律的”[2]。党的主要负责人的指示、意见不能代替国法。国家法律是由国家权力机关制定并具有国家强制性与普遍约束力的。党的主要负责人的指示、意见不具备这一性质与法定条件。不能以党规代国法，更不能以党的主要负责人的指示压国权、国法。所谓“依法问责”是指广大民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，对管理国家事务、管理国家文化事业、管理社会事务的党政领导干部依法进行问责，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。这就十分清楚地告诉我们，依法问责意味着最高权威的非人格化，宪法和法律作为国家和社会生活运转的基本规则，任何国家机关、社会团体和公民个人都必须在宪法和法律规定的范围内进行活动。总之，中国共产党既是实现“依法问责”的领导力量，又是实行民主与法治的工具和受法所制约的对象。

（二）制度安排存在偏差

由于在思维定势上出现了“以党问责”的认知误区，在官员问责的实践中，党的领导方式被扭曲、异化，把党的领导变成了地方党委包揽一切的领导。在人大问责政府方面，地方党委对同级人大和政府不合理的领导削弱了人大监督政府的权威，严重影响了人大对政府的监督和问责。突出表现为：在党委与人大关系上，地方行政首长和常务副职同时是同级党委常委而人大常委会主任不是的制度安排（个别地方的公安局长还兼任党委常委）弱化了人大监督问责政府的权威（但在省级，省委书记同时兼任省人大常委会主任）。目前，选拔干部的实际运作模式影响了人大对政府组成人员的任免，从而影响了人大对政府的监督和问责；在党委同政府的关系上，党委通过设立分管党群、政法、农业、工业的专职常委（或副书记）以及对口管理政府职能部门的党委办事机构（如宣传部对文教卫口的管理）的制度安排强化了对政府人、财、事的领导，使政府在某种程度上权力与责任不一致，往往是有责任无权力，导致人大对政府的监督和问责难以区分和理清责任，受问责的政府官员也感到委屈[3]。还有一个重要方面是对政府官员问责与人大监督政府的关系没搞清楚。认为政府官员问责就是政府自身问责，而没有认识到政府官员问责是人大监督政府的重要内容和职权[3]。

（三）人大问责制度缺乏、操作性不强

目前，从中央到地方都制定了规范性文件，明确规定了政党问责制或行政问责制；许多地方政府甚至还了专门的行政问责文件，系统规定行政问责制度。相比之下，各级人大及其常委会还没有出台可以与政党问责制文件和行政问责制文件相提并论的人大问责制文件。另外，从现有的法律制度来看，宪法和法律赋予人大的监督权力，但比较抽象，操作性不强。在我国，人大问责主要运用的是宪法和法律赋予的质询权、特定问题的调查权和罢免权等监督权力。但在各级人大的监督问责实践中，这些宪法权力的运用不是太普遍，主要原因是现行法律有关质询、调查、罢免的规定比较原则，缺乏可操作性。如有关质询的主体仅限于部门或机构，并没有规定其负责人也为质询的主体。从理论上分析，既然有质询，就有可能发生责任的承担问题。此外，在全国人大会议上提出的质询，如果提出质询的代表或代表团对答复不满意，经主席团决定，受质询机关再做答复，但若再次的答复不满意又如何操作，法律对此无具体规定[4]。

（四）问责文化相对滞后

与其他国家相比，我国比较缺乏人大问责的文化氛围。究其原因，一方面，受封建专制统治历史的影响，社会公众长期以来形成了普遍服从的心理，监督意识不强，缺乏民主意识和参与意识。另一方面，由于受选举形式的限制，人大代表是被动产生的，把人大代表看成一种政治待遇，没有真正树立起代表选民行使国家权力的职责观，人大和人大代表必须代表人民监督政府的职责观和义务观还没有深入人心。一部分政府官员甚至打着人大监督不能影响行政效率的发挥、不能干扰政府集中精力办大事的旗号反对和干扰人大对政府的监督。受此影响，人大监督政府往往讲支持和协调的多，真正监督控制政府的少[3]。

当然，还有人大自身监督政府的能力和素质有待提高，如专职化与精英化程度低、用权不到位、监督制度程序不够完善以及监督实践经验不足等问题。

二、完善人大问责法制的思考

基于我国当前人大问责存在的种种问题，迫切需要对人大问责进行相应的制度设计与完善。

（一）改善党的执政方式，强化人大异体问责功能

从政治学角度分析，党对人大的领导，主要是思想领导、政治领导和组织领导，也就是党把体现人民利益的党的意志通过人大这个国家权力机关上升为国家意志，以人大为制度和运作平台，间接地对国家政治生活进行领导。这说明党的领导绝对不是党领导一切，更不是党委包揽一切。第一，反对以党代政、“党权高于一切”的观念与行为，实行党政分开。邓小平指出，党对政权的政府领导原则是“指导与监督政策”，“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”他强调“党团没有超政权的权力，没有单独下命令下指示的权力，它的一切决议，只有经过政府通过才生效力。要反对把党团变成第二政权的错误。”[5]“权力过分集中”和“党政不分”、“以党代政”问题，邓小平把它提升到发生的一个重在原因。并认为，实行“党政分开”是政治体制改革的“关键”，要放在第一位[6]。在党权和政权关系上，在政权的运转中，党的作用可以比作一个软件，政府是硬件，硬件如何操作在总体上要听软件的，但软件不能直接代替硬件的操作，不能由党委去包办政府的行政工作与干涉司法独立，审批案件。党政分开首先是“权能”分开，即在权的性质与作用上要分开，不能把党的政治权威同行政权、司法权等国家权力混同[7]。第二，明确人大问责对象，强化人大监督问责政府的权威。问责政府的前提是问责主体即人大必须至少保持对问责客体即政府的权力上的控制与被控制关系。因此，必须改善党的执政方式和执政体制，强化人大监督问责政府的权威，应实行人大常委会主任与行政首长一同兼任党委副书记的制度安排，同时健全党的代表大会的常任制，扩大党内民主，克服地方党委集权特别是党委书记集权的弊病[3]。

（二）制定人大问责法规，完善人大问责机制

笔者认为，人大方面必须制定人大问责法规，完善人大问责机制。（1）明确人大问责的地位。通过规范性文件的形式科学界定人大问责在我国问责制体系中的地位；正确处理执政党―政府―人大间的责任关系；强调政府有义务对人大负责并接受人大问责；人大对政府有进行问责的权利和义务。（2）具体规定人大问责的基本原则、范围、方式、程序、后果与救济等内容。一是明晰人大问责范围，注意把握好人大问责范围与行政问责范围的衔接和区别。总的要求应该是各问其责，即政务官凡被列入行政问责范围的行为，一般不再列入人大问责范围。人大问责范围应该偏重于政务官执行法律和地方法规、人大决议决定意见，办理人大代表议案或其建议批评意见，接受人大监督的行为。如不严格执行人大关于政府工作报告的决议、不按时或不认真编制预算和不严格执行预算、不认真办理人大代表议案或其建议批评意见、不认真回答人大代表质询、不认真回答人大调查委员会的调查、不认真办理和回复人大常委会成员对政府专项工作报告的审议意见、不认真办理和回复人大常委会执法检查报告以及人大常委会成员对对执法检查报告的审议意见、不认真办理和回复人大常委会成员对审计报告的审议意见、不认真回答人大常委会成员的质询、不认真回答人大常委会调查委员会的调查、不认真配合人大各专门委员会、工作委员会或办事机构的工作、不引咎辞职等[8]。二是确定问责方式：在规定人大问责的各种方式时，一定要遵循各种问责方式相互之间刚柔相济的原理。完整科学的问责方式体系必定既有批评、限期整改等比较软的问责方式，又有撤职、罢免等刚硬的问责方式。三是明确问责程序。人大问责程序应包括五大阶段：启动，受理，调查，处理、公示。四是权利救济。人大问责关系到被问责者的政治生命。因此，为慎重起见，应该承认被问责者的申诉权[8]。

另外，还须进一步完善人大问责机制，也就是要探索和实践选民监督控制人大的制度和程序性安排，使人大和人大代表始终处于“选民的监督控制下而不至于懈怠、渎职”，从而形成选民问责人大人大问责政府政府依法行政和执政为民的良性循环。为此，我们改革现有的问责模式：一是缩小人大规模，改革人大常委会。适当增加常委会成员数量，并实行常任制；增加常委会会议次数，加强人代会对常委会的监控；二是减少官员代表比例，适当增加非官员代表比例，逐步实行独立候选人制度，减少政党和团体提名候选人数量；三是扩大直接选举范围，允许一定范围内的代表公开竞选；实行人大代表定期接受选区选民质询和问责制度，加强选民对代表的监控以及代表同选民的联系[3]。

（三）营造人大问责氛围，推进人大问责行为

当前我国人大问责氛围的营造可从几个方面展开：

1.建立有效的代表公示制度，培育正确的人大代表观。人大代表公示制，就是在代表所在选区建立人大代表公示专栏，把人大代表的相关资料，如姓名、照片、联系地址及电话等对外公开，以利于密切选民与代表联系，方便选民向代表反映问题，并有效地把人大代表置于全体选民的监督之下，促使人大代表更好地履职[9]。代表观主要包括代表对代表职务的性质、职责和作用的认识。各级人大常委会机关要加强正确科学的人大代表观宣传，使人大代表认识到代表不是荣誉，不是待遇，而是一种责任，进而真正树立正确的代表职责观和义务观。

2.建设“精英人大”队伍，努力提升人大自身素质和问责政府的能力。加快年轻化、专业化、专职化的步伐，建设一支“精英人大”队伍，对于落实人大问责制是非常必要的。人大代表应该具备参政议政的专业知识和能力。联系到政府问责，要求人大代表及人大机关工作人员要有政治学、法学、经济学、公共管理学、社会学等各学科学习背景。西方国家往往是先做议员后做政府官员，这条从政之路有利于议会的专业化和议员从政水平的提高。党委组织部门也可以将后备干部以候选人形式推荐参与人大代表竞选，并在干部调配上加强人大机关干部力量。人大问责政府，关键并不在问责的具体过程，而在于问责成为人大监督政府的经常性形式和内容。如何具体问责政府，只要上述要点做到了，人大既有外部压力又有内部动力，既有法定职责又有法定职权，那么人大就会主动地依法依程序行使法定的监控政府的各种职权，政府问责的目的就达到了[3]。

3.建立有效的代表公示制度。

4.建立议案、建议、意见、批评采纳的财政补贴制度。议案、建议、意见、批评采纳的财政补贴制度，就是对那些提出议案、建议、意见、批评后被人大会议采纳的代表，给他们为此而付出的经济成本进行全额的财政补贴，并辅之适当的精神奖励，从正面来强化人大代表积极履职。实践中，应当给那些真正代表人民意愿、为民办实事的代表更多的鼓励和支持，激励他们发挥更大的作用；把那些消极不作为、以“代表”作政治资本的人从人大代表队伍中剔除。这一制度，可以有效地以量化形式，客观、公正地促使人大代表积极履职[9]。

参考文献：

[1] 威尔逊.国会政体[M].熊希龄、吕德本，译.北京：商务印书馆，1982：164.

[2] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.列宁全集：第32卷[M].北京：人民出版社，中文第1版.1959：216.

[3] 曹伟.政府问责：人大怎能集体失语[J].成都大学学报：社科版，2005，（1）.

[4] 黄劲媚.完善人大问责制的法律思考[J].昆明冶金高等专科学报，2005，（7）.

[5] 邓小平.邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：19.

[6] 邓小平.邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：117.

[7] 郭道晖.党的权威、权利与国家权力[C]//法的时代精神.长沙：湖南人民出版社，1997：334.

[8] 蒋劲松.代议问责制初论[J].政治学研究，2008，（6）.

[9] 李国梁.简论人大代表问责制的内涵及实施措施[J].人大研究，2006，（2）.