加强改革顶层设计 为转变经济发展方式提供强大动力

深化改革是加快转变经济发展方式的根本途径和强大动力，而加强改革顶层设计是新时期深化改革的必然要求。回顾近年来的改革，尽管在某些领域有所突破，但总体上推进乏力，大量问题出现在改革顶层，主要表现为改革的决策设计机制、执行协调机制和监督考评机制三方面的问题。当前和今后一段时期，必须按照加快转变经济发展方式的要求，更加重视改革顶层设计，对改革的目标、思路、任务、执行和考评做到科学规划。

一、加强改革顶层设计是新时期深化改革的必然要求

党的十七届五中全会通过的关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议明确指出，改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，同时强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”。回顾近年来的改革，尽管在某些领域有所突破，但总体上推进乏力，一些关键领域和重点环节改革未能按预期实现突破。究其原因，大量问题出现在改革顶层，主要表现为改革的决策设计机制、执行协调机制和监督考评机制三方面的问题。

（一）决策设计机制

1、从改革的目标来看，政府主导型市场经济导致市场化不足与市场化过度问题同时存在

一是社会主义与市场经济还没有有机融合，政府主导型改革导致部分领域市场化不足。在我国经济体制由计划经济向市场经济转轨的过程中，一直以来没有处理好社会主义与市场经济的结合问题，即如何体现社会主义市场经济体制区别于资本主义市场经济体制的特点及优势。突出体现在所有制结构、分配结构等方面。其结果是出现市场化不足的问题，主要体现在政府过度主导产权制度和资源要素配置，造成国有经济布局的战略性调整非常艰难，垄断性行业改革难以突破，国有资产经营管理体制还没有真正解决政企不分、政事不分的问题。计划经济下的管理理念和管理模式与市场经济运行的矛盾，构成了对市场化资源配置的障碍，割断和阻塞了经济总循环的畅通，影响了整体经济效益的提高。

二是政府与市场的关系还没有厘清，效率与公平的关系还没有理顺，全面市场化导向造成经济与社会发展的脱节，社会体制亟待构建。改革以来，长期实行“效率优先、兼顾公平”的经济社会发展政策，大量民生问题不断凸显，影响社会和谐稳定。市场化过度的另外一个表现是在很大程度上我国形成了政府主导的市场经济体制，政府控制的资源多、政府的管制多、政府干预经济多。在此过程中，由于政治体制没有相应改革，政府部门没有相应转型，政府职权没有重新界定，官员行为没有受到相应的约束，原来设想的竞争性市场经济有可能演变为垄断性的市场经济、权力操纵下的市场经济。

2、从改革的思路来看，改革推进的策略和方法枯竭

一是有的改革思路尚不明确，改革推动没有抓手，大量改革问题悬而未决。当前，许多领域面临改革深化找不到着力点、改革推进无从下手的疑惑，如统筹城乡、两型社会等体制部位找得不准，住房保障体制、行政管理体制改革，政府与市场的边界到底在哪里，可能还没有摸透。国有经济怎样布局和国有资产如何监管，收入分配制度如何体现效率与公平的有机统一，如何保障劳动报酬比例的合理提升，国有企业经营利润如何分配等问题，可能还需要继续探索改革办法。

二是改革缺乏优先序安排，改革推进没有主线和中心环节，各领域平行推进。从当前实际工作看，原有以企业改革为中心环节的经济体制改革系统性取向存在着一定的断裂，导致能够带动全局的改革主线不清晰，各方面的改革出现了一定的自我循环、各自为战、改革合力取向衰减的局面。对于未来的改革优先序安排，理论界的争议亦很大。有人建议要以行政管理体制改革为主线，以建设服务型政府为目标，带动经济、社会等领域的改革；有人认为以要素的市场化为突破口，进一步完善市场经济体制，并以微观领域的改革突破带动经济发展方式转变；还有人主张改革，认为当前我国的改革已经走进了一个只有通过政治体制改革才能打开局面的阶段。

三是改革的“自上而下”和“自下而上”两条通道均不通畅。一方面是地方政府想改而没权改、不敢改的问题。地方政府受制于中央现有的各种禁令以及各级各类法律法规，一些领域的改革遭遇到很多“红线”，如农村土地制度改革。在没有得到中央政府改革试点权的前提下，地方上只能维持现状，或者通过一些变通手段、欺瞒手段艰难推进。另一方面是地方缺乏自，想改而改不了、需要中央自上而下推动的问题。如与树立科学发展观，转变经济发展方式，财税体制改革和政府考核评价制度建设、资源节约、环境友好型社会建设等相关的体制等等，关键靠“自上而下”系统配套的、强有力的行政推动，需要渐进的改革过程，仅靠地方政府难以实施。

四是增量改革原则没有创造性的延续应用，利益格局调整困难。增量改革原则被无数改革实践所证明并具有广泛的适用性，是我们推动各项改革的宝贵精神财富。当前，虽然改革的背景条件发生了很大的变化，改革的利益分配很大程度上已由过去的增量变革变成了现在的存量调整。但是，存量在增长，存量亦包含着增量，利用增量调整来改变存量格局仍然能够完成改革目标。目前这一重要的改革方法没有有效地运用于各领域改革中，改革措施只是针对改革的存量、针对既得利益和弱势群体来调整利益分配格局，困难无疑是巨大的。

3、从改革的任务来看，改革的系统性取向断裂，长期与短期混乱、发展与改革错位

改革的系统性取向断裂，建立和完善社会主义市场经济体制的主要内容难以构成有机整体。完善市场经济体制，原有的几块内容（市场主体、市场体系、宏观调控、社会保障、法律等）与科学发展观提出后，新提出的一些改革任务（如统筹城乡、两型社会等），它们之间不融洽、不协调，长期任务和短期任务交织、发展任务和改革任务并列，难以构成系统性的考虑。原有的改革任务并没有完成，又出现了许多新的改革任务，但新老关系纠结，改革日益领域化、部门化，许多改革形成了并列前行而又难以取得进展的局面。

（二）执行协调机制

1、机构势微力薄，无统筹，欠协调，改革弱化虚化

一是改革缺乏高层次的统筹协调机制。当前，深化改革面临着许多矛盾和涉及面广、敏感性强的领域和环节，问题大量发生在顶层，改革的综合性要求更加突出。经济体制改革本身的深化，已与政治、文化、社会等方面的改革连在一起，改革真正成为庞大的系统工程。在这种情况下，如果没有一个强有力的职能部门进行改革的总体指导和统筹协调，改革就难以顺利推进，在实施中可能会衔接不好，影响整体改革的进展，乃至成为维护部门利益、损害改革开放大局的工具。面对复杂的利益格局，现有的发展改革部门从根本上担当起统筹协调各利益部门、利益群体的重任难度很大。如果没有更高级别的改革机构，改革将会继续面临2003年后国务院体改办撤销之后改革事业进展乏力的局面，同时进一步推动改革的难度将会越来越大。

二是目前适应新的改革形势要求的横向部门之间的改革工作协调机制还不健全，改革总体指导与专项改革沟通协调、改革牵头部门与责任部门协作配合等，缺乏制度保障。目前，横向部门之间现有的协调机制缺失，发展改革部门由于权力级别所限根本不能担当起改革统筹协调的重任。专项改革的推进必须通过建立更高级别的改革领导小组才能统筹协调。改革缺乏整体设计，各领域各部门单独推进，受制于部门利益难以取得较大成效。

三是发展改革部门的工作力量需要进一步充实和加强。目前，由于改革工作一定程度上被弱化虚化，改革进展短期内难有起色，因此，不少发展改革部门具体从事改革工作的同志，特别是业务素质比较高的骨干力量转向其他部门或其他业务领域，改革工作面临队伍不整、人员涣散、经费保障不力的困境。

四是发展与改革脱节，改革的长期目标受短期波动掣肘。主要是改革让路于发展，改革措施短期化，改革与发展的认知与定位有待进一步明确，改革和发展只是理念上结合，实际工作中脱节。地方政府这些年来一直是“最关注发展、最担心稳定、最排斥改革”，对改革工作重视不够，存在“发展硬、改革软”的问题。“发展出题目、改革作文章”，是正确的指导，但需要从改革开放事业的全局性、长远性和战略性理解和指导改革实践。改革重在“治本”，消除影响经济社会发展的深层次、长期性的体制障碍，但近年来改革的长期目标受短期波动掣肘，改革举措更多地体现为应对宏观形势起伏的政策性手段，改革的目标和内容带有较强的短期性取向。

2、方案设计论证不科学，部门、地方、行业利益阻挠和扭曲改革方案制定

一是“政府主导型改革”的决策方式已不能适应民众广泛参与改革的新需要。随着我国改革进入新的阶段，其复杂性和艰巨性前所未有。一方面，改革开放以来长期积累的深层次矛盾和问题很多，要啃硬骨头，打攻坚战；另一方面，广大人民群众共享改革发展成果的要求普遍提高，维护自己对改革的知情权、参与权、表达权、监督权等要求日益强烈。而现实中民众在改革中处于弱势地位，民众参与改革方案设计、改革过程监督的程度比较低，“部门化改革”强化了部门利益，由此导致了一些改革成果被少数人窃取、多数人不能分享改革成果的后果。

二是改革工作虚化、方案缺乏可操作性。各领域的改革方案过于原则性、理念性，缺乏可操作性，对既有利益格局调整有限，真改的地方不多。收入分配改革方案只闻其声不见其人；垄断行业改革雷声大雨点小；财税体制改革很难按预期推进；行政体制改革未有实质性突破。改革触及的领域与环节越艰难，就越要求把工作着眼点放在取得实效上。而要取得实效，就必须更加注重务实地推进改革。

三是既得利益集团阻挠和扭曲改革方案制定。改革已进入到全面调整利益关系的新阶段，一些改革在各种利益的诱导下“走形变样”，如行政权力支配了部分资源配置，市场运行中的优胜劣汰机制往往演变为逆向淘汰，从而加剧了社会利益关系的失衡。“内部人主导型改革”现象在中国已经非常普遍。比如，各个部门纷纷立法保护自己的权力就是典型的“内部人主导型改革”。 这种“内部人主导型改革”实际上成为中国“权力资本化”的一个过程。突出的就是行政权力分权后进入市场，一旦获得巨大的经济利益就不容易再改了。这里的困难，不再是认识上的，或纯粹意识形态上的，而是非常坚硬的、实在的既得利益。

（三）监督考评机制

一是建立促进改革创新工作的考核和激励机制不健全。建立经济体制改革考核评价制度不仅有利于调动各方面的积极性，形成推进改革的合力，而且也有利于完善统筹协调机制，衔接好各专项改革方案。目前，各级政府很少将改革工作作为组织人事部门考核领导干部的重要指标。对经济体制改革工作是否具体安排，改革信息的反馈是否及时，经济体制改革工作协调机制是否有利于推进经济体制改革工作，推进改革的措施是否有力，推进改革工作的方式方法是否有效，改革目标任务的完成情况和调研及宣传情况等都没有列为对各级政府和部门的具体考核内容。

二是改革落实检查监督、责任追究力度不大。改革措施落实往往正面要求多，对执行不力的结果问责不够严格。对于没有严格执行改革措施的行为，往往没有严格问责，追究缺乏力度，使改革执行大打折扣。由于深入跟踪检查、过程督察不到位，对改革监督检查不到位，集中检查点多面广，难以深入，多停留在总结材料、领导汇报的层面。

三是改革评估机制亟待建立。改革执行力的强弱和高低、改革成效如何，最终要由人民群众来评判。目前，改革评估机制的不健全突出体现在：一方面，评估指标体系缺失或片面化，偏重于经济方面，社会体制、行政体制评价较少；另一方面，缺少多元参与评估机制，对改革进展的官方评估很难见到，而社会舆论评价众多，但对改革进程难以发挥影响力。

二、以转变经济发展方式为主线，做好改革顶层设计和总体规划

当前和今后一个时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。新时期深化改革要坚持以转变经济发展方式为主线，更加注重制度的科学性和协调性，着重从全局和整体层面来设计和推动改革，对改革的目标、思路、任务、执行和考评做到科学规划，使经济、政治、文化和社会各个领域的制度改革相协调，使制度改革的设计、制定、实施、监督等程序和环节相配套。

（一）目标设计：完善社会主义市场经济体制，为科学发展提供体制保障

未来一段时期，改革的顶层目标设计要紧紧围绕完善社会主义市场经济体制，为科学发展提供体制保障的总体要求，清晰界定我国要建立的市场经济内涵，正确处理政府与市场、政府与企业的关系，确立企业市场主体地位，不断完善市场体系，加强产权保护和市场法制建设，以完善体制机制为重点，着力解决我国经济发展过程中长期存在的经济与社会、文化及政治之间、城乡之间、区域之间、人与自然之间、国内发展与对外开放之间存在的重大不协调的矛盾和问题，确保到2020年实现全面建设小康社会的战略目标。

（二）思路设计：按照“渐进式”改革思路，不断创新改革推进方式

作为一种辩证思维方法，“渐进改革原则”在改革之初发挥了巨大作用。攻坚阶段的改革，综合性、系统性明显增强，牵一发而动全身。“渐进式”改革思路应继续坚持，正确处理改革、发展、稳定之间的关系，削弱改革阻力，减少改革成本。这就要求未来的改革要循序渐进、由易而难地不断向前推进；要把握推进时机、合理分担改革成本；要坚持增量原则、自下而上推进各类改革试验；要合乎国情、不断探索符合中国特色的改革路径和方法。

（三）任务设计：以转变经济发展方式为主线，经济、社会、文化、政治“四位一体”全面体制创新

十七届五中全会强调“加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域”。转变经济发展方式直接讲的是经济发展、经济建设领域的变革，但是它要延伸到社会发展领域、政治发展领域、文化发展领域。按照加快转变经济发展方式的要求，就是要着力解决经济社会发展过程中存在的重大不平衡、不协调、不可持续问题。因此，适应新的改革发展形势，改革之初形成的以企业改革为中心环节的经济体制改革，已经扩展到包括经济、社会、文化、政治“四位一体”全方位的体制创新，系统性显著增强，整体配套要求更高，单个领域的突破已很难达到改革目标。因此，未来一段时期的改革，必须以转变经济发展方式为主线，全面推进经济、社会、文化、政治“四位一体”的体制变革。

（四）执行设计：重构统筹协调机制，破除既得利益干扰

当下要尽快明确“顶层设计”的主持机构，建议成立由中央直接领导的权威的、独立的、超越部门的改革领导协调机构，形成强有力的顶层设计和总体规划，推进强有力的自上而下改革，为转变发展方式提供有力保障。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的协调机构，有利于从全局上把握改革的进程。强化改革的决策机制，对每项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。

（五）考评设计：强化考核，多元评估

首先，建立完善的改革评估指标体系。改革评估指标应包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制四位一体的改革进展。其次，建立改革的反馈机制。对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估。第三，建立多元参与的评估体系，将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围，充分发挥和整合不同评估主体的优势，形成相互联系又相互制约的、多元参与的评价体系。

（本文系国家发展改革委第九届中青年干部经济研讨会优秀论文）

（张林山，国家发展改革委经济体制与管理研究所、中国人民大学经济学院在读博士）