媒体舆论监督分级现象研究

摘 要：舆论监督是公众通过集合性意见对社会权力组织和权力个体的一种约束，这种约束虽然不具有强制力，但在客观上能产生影响权力实施过程与结果的效果。本质上，舆论监督的主体是社会公众，但实际上，舆论监督的实施更多是由大众媒介承担的。在西方，大众媒介被称为立法、行政和司法外的“第四权力”。然而在我国，由于大众媒介的所有权属于国家，在党和政府的管理之下，各级党委政府都拥有同级的媒体，并且同级媒体不得批评同级党委政府，在这种情况下，地方媒体的舆论监督就容易流为形式。所以，只有通过上一级媒体才能实施舆论监督。其实，这是一种媒体舆论监督的异化。如何更好地发挥媒体尤其是地方媒体在舆论监督中的作用是值得探讨的一个话题。

关键词：舆论监督 分级监督 新闻媒体

在今年十届全国人大常委会上提交二审的突发事件应对法草案中，删除了有关新闻媒体不得“违规擅自”突发事件信息的规定。2006年6月提交全国人大常委会审议的突发事件应对法草案第57条曾规定：“新闻媒体违反规定擅自有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。”

这一规定曾引起社会各界的广泛关注，因为这个规定有可能成为某些地方政府限制媒体正常报道突发事件的借口，不利于媒体开展舆论监督。而对这一规定的删除在一定程度体现了舆论监督体制上的变化。

所谓舆论监督，广义上指公众通过集合性意见形态，对各种权力组织及其工作人员，以及社会公众人物自由表达看法所产生的一种客观效果。本质上看，舆论监督的主体是公众。但由于现代社会的复杂化和庞大化，分散存在的公众对监督的前提――信息获取存在较大难度，因而现代社会的舆论监督的实现大多借助大众传媒。所以，现实中大众传媒通常被视为舆论监督的主体。不过，舆论监督与行政监督或法律监督相比，它不具有强制力，只是一种“权利对权力”而非“权力对权力”的约束。而且这种“权利”的发挥只有在同级党委的授权下才能进行，因而传媒能够批评的范围只能限于最下层的权力机构和细小问题，权利是很有限的。舆论监督的活动空间很小，特别在对突发事件、重大问题的报道方面。可以说，这次对突发事件报道相关规定的删除为新闻媒体发挥其舆论监督的功能提供了更大的空间。因为，媒体舆论监督的实施程度始终是与制度和体制的变化密不可分的。

在近代西方，舆论监督被称为在行政权、司法权和立法权之外的第四种权力，之所以如此，是与当时西方国家分权制衡的学说和政治结构分不开的，而我国传统的政治结构却没有分权制衡赖以产生的土壤。我国自秦朝以后，就形成了大一统和高度集权的政治局面。因此，统治阶级钳制舆论，要求舆论一律的做法形成了各个朝代的传统。即便是各个朝代的统治阶级对公众舆论都表现出不同程度的重视，但由于当时舆论传播的方式比较原始落后，舆论的产生和传播也是限制在狭小的范围内，而且大众传媒也还处于萌芽状态，公众的民主政治意识还没有发展到足以对统治阶级权力进行监督的程度，舆论监督主要以个体向统治阶级进谏为形式，或者是统治阶级采取主动方式搜集公众舆论，这是一种自上而下的采纳民意的活动，目的是为了了解疏导下层舆论，从而为制定政策法规提供一定的参考依据，更好地加强和巩固统治。而这种重视和搜集下层公众舆论的行为并不能形成舆论对统治阶级权力的监督作用，充其量只能算作统治阶级的自我监督。因此，在大众传媒不发达时期，一方面由于公众缺乏在更大范围内了解外部世界的手段，造成对民主政治意识比较淡薄。另一方面，统治阶级的集权主义也限制了舆论监督的发展空间，此外公众舆论对权力的监督的途径是非常有限的。

然而，随着历史的不断向前发展，特别是中国结束了几千年的封建统治以后，在逐渐由近代社会向现代社会转变过程中，中国的舆论监督也得到了空前的进步。自从新中国成立后，尤其是近年来，随着民主进程步伐的加快和政治舆论环境的宽松为舆论监督在主观上提供了条件，大众媒体的发达也在客观上为舆论监督提供了承载的物质平台，成为舆论监督的重要手段。况且，公众借助日益发达的大众传媒不仅提高了自身的政治民主意识，也通过大众传媒实现了对权力的舆论监督。现代学者们普遍认为舆论监督包括两层涵义，第一是其本意，指在某种事件或现象演变成为一种不良或错误情况之前，新闻舆论对它的规劝和预警，目的在于防范于未然，某种程度上带有舆论引导的含义。另一层涵义则是某种违法违纪或有悖于道德的现象，在发生后被舆论机关揭露和批评，这与传统的新闻批评非常接近。所以大致上可以说舆论监督涵盖了新闻批评。目前，舆论监督的重点主要是权力组织和决策人物。对前者的监督包括对决策过程和决策效果的监督。对后者的监督包括对决策人物产生的监督和对决策人物行为的监督。

社会主义制度建立后，新闻舆论监督的性质发生了根本的转变，舆论监督的范围和深度也无限扩大了。在当代社会中，新闻舆论监督已经深入到党风、政风法纪和社会道德以及经济活动等各个方面。但是，目前我国的舆论监督中还存在很多问题，在公众舆论通过新闻媒体形成的媒体舆论监督过程中，存在媒体舆论监督按权力分级的现象。因为，现在新闻媒体的主要功能还是作为国家政府的喉舌和宣传工具，所以媒体也难免会带有行政色彩，所以属于各个级别政府的媒体在代表公众舆论对权力进行监督时，就会出现舆论监督分级的现象。不同权力级别的媒体在舆论监督时，产生的效果和权限大小都不同。下面本文就从当前我国媒体舆论监督的现状来分析舆论监督的分级。

从新中国成立到改革开放前的一段时期，中国现代的舆论监督还处在萌芽阶段，虽然也提出了要加强对权力的监督，但当时的政治经济环境还没有给舆论监督提供足够的空间和条件，舆论监督的渠道和方式还不是十分通畅。媒体在舆论监督上的作用也很有限，媒体的报道内容和方式采取正面的宣传和颂扬，缺少负面的舆论监督报道。但随着中国改革的不断深入，民主化程度的提高，政治经济环境的宽松，信息来源渠道的多元化，大众媒体在传播功能上也发生了变化，改变了以前单纯作为宣传工具的属性，在很大程度上承担起了舆论监督的重要功能。然而，我国的媒体舆论监督存在着条块分割和行政等级差别的特征。早在1953年，就确定了同级媒体不能批评同级党委的原则。在同级媒体不能批评同级党委的规制下，媒体必须在得到授权才能进行批评，因而传媒能监督的范围只限于下层的权力机构和细小问题，权利是很有限的。媒体舆论监督的实施力度和效果更多取决于媒体背后的权力所形成的巨大威力，而不是来源于它本身传播信息的公开性权威性。比较典型的例子就是中央电视台开办的一批舆论监督类栏目，如《焦点访谈》、《新闻调查》、《每周质检报告》等，揭露了社会上一些丑恶现象，对政府和执法部门的决策工作进行舆论监督，同时让老百姓了解国家的政策法规，让政府听到下层百姓的声音，真正做到了上情下达，下情上达。被老百姓称为新时代的焦青天。同时也得到了中央领导的大力支持，我国前任总理朱容基曾为《焦点访谈》题词：群众喉舌、政府明鉴。然而一些观众也对《焦点访谈》提出了异议，认为焦点访谈之所以敢于暴光和批评地方上存在的不合理现象，主要是它受到了中央领导的支持和重视。它的行政级别要高于地方媒体，所它所拥有的舆论监督权也大于地方媒体。而地方媒体尤其是地方电视台也紧跟中央电视台的步伐，纷纷推出了一系列舆论监督类节目。但是，此类监督类节目很多只是对焦点的简单模仿，监督的范围和力度也远远达不到中央台的水平，并且地方台作为当地政府的宣传工具和喉舌，对当地的一些影响政府形象的丑恶现象一般都不会披露，有时反而会利用其在当地舆论中的影响力掩盖。所以很多地方出现的问题都是由外地的媒体揭露从而浮出水面，才引起舆论哗然。安徽阜阳市出现的毒奶粉事件，就是先由上海的一家媒体首先报道，然后中央电视台开始重点曝光，引起了中央领导的高度重视，接着本地多家媒体才跟着相继报道。2002年11月发生在广东的禽流感疫情，疫情在全国范围内大规模爆发前，广东就出现了禽流感患者，并且舆论也以潜在的形式随之出现，但是当地媒体在疫情和潜在舆论都已经出现时，却没有履行它舆论监督的职能，最终造成了禽流感在全国的爆发，潜在的舆论以人际传播的方式迅速蔓延，一度在公众中引起了混乱惊慌。其实媒体在这起突发事件中集体失语主要是由于当地政府相关机构的压制，“报喜不报忧”的执政观念决定了当地媒体在突发事件报道中保持缄默的命运。

另外，地方媒体舆论监督的对象一般都是一些较小的、涉及利益范围不大的事件，在涉及到地方政府利益等重大事件时，地方媒体都需要请示党政机构，在得到批准后才能够进行报道监督。所以，由地方媒体披露的重大案件是凤毛麟角，重大批评是由党委和司法部门定案后才报道的，地方媒体的舆论监督更多的是一种“马后炮”式的事后监督，在权力机构或政府官员的违法行为东窗事发后，经过党委授权，媒体才可以进行揭露批评，有时甚至还必须统一口径。新闻媒体在舆论监督上处于被动地位，是各个地方媒体的通病。1997年，安徽亳州市原市委书记李兴民举行了一场亳州历史上规模最大的阅兵仪式，总共耗资50万元。就是这样一件劳民伤财的“丑闻”，《亳州报》却在头版头条正面宣传报道了“大阅兵”的盛况。直到东窗事发后，这件曾经正面报道的新闻才被其他媒体所披露。就此种情形，恩格斯说：如果报刊只能报道已经公开的事情，那“就是说，只有当揭露已经失去意义的时候，才能进行揭露。”马克思也说：“只允许根据官方文件或者已经做出的法庭宣判来进行揭露。如果是这样，那何必要报刊放马后炮，在已经宣判之后来揭露呢？”当然，这里提到的媒体的报道揭露并不是媒体审判，而是指通过媒体的监测社会环境的预警功能把各种隐蔽的丑恶现象暴露出来，引起社会和其他权力机构的关注，进而能尽早消除其不良影响。

其实，就重视新闻监督的角度来说，不应该根据媒体的行政级别高低将其分等级，因为就媒体本身的舆论监督威力或影响力而言，与媒体的行政级别没有太大的关系，即使是地方级的媒体，只有其在舆论监督职权上拥有法律保障，才能发挥地方媒体在舆论监督中的强势作用。

如果新闻媒体不能如实反映舆论，那么通过其他渠道实行的舆论监督就会流于形式。因为，在舆论监督中，有三种情况都是违背普遍平等原则的。一种是以社会等级的高低和权力的大小，来分配舆论监督的权利。一种是以财产的多寡分配舆论监督权利。还有一种是以所谓阶级斗争或路线斗争的名义分配舆论监督权。这实际是按社会等级高低权力大小分配监督权的一个变种。这三种情况都会使舆论流于形式，是对现代舆论监督的否定。

然而舆论监督与舆论相比，它必须具有一定的强制性，因此如果舆论监督脱离了社会组织的介入，不建立一定的制度，就无法实现。通过制度的建立，才能使舆论的力量转化为行政措施，使舆论监督所体现的软力量，转化为法律监督所体现的硬监督。舆论监督受到意识形态、传统文化政治经济等因素的影响，在不同的文化下，舆论监督呈现出不同的发展形态。从政治角度考察，在不同的国家，舆论监督的发展存在共同的趋势，由少数人实行监督发展为全体公众的监督，由对个别权力组织、个别政策和个别行为的监督，发展为对一切权利组织的全面监督。

舆论监督是公民行使民利的有效形式，一个国家的力量在于群众的觉悟。民主的本质是人民群众成为国家和社会的主任，但并不是每个公民都能成为国家权力的决策者。公共权力应该以人民权利为基础为目的，对公共权力的监督是舆论监督的重点。充分发扬民主，允许人民揭露各种丑陋行为，是巩固优良制度、维护公共利益的有效法宝。进步的社会制度要随时接受人民的监督，在法制和民主的基础上建立符合民意的政治体制，舆论监督就能经常化制度化。作为维护平等主体权利的法律应该使舆论监督法制化，使权力不能任意干预舆论监督，让监督从权力的束缚下解脱出来。舆论监督如果受权力的支配，就会从本质上异化为虚无。监督是指外部力量的制约，即监督主体对监督客体的限制性活动。权力是监督的主要客体，新闻媒介是舆论监督的重要主体。如果新闻监督完全受到权力支配，就会陷入主体的自我监督，使公众对权力的监督名存实亡。强化舆论监督必须建立权力制衡体系，遏制腐败的前提是要在权力结构中建立制约体制，使舆论监督成为制约力之一。不受到制约的权力必然会导致滥用权力，受权力制约的舆论监督必然为掌权者滥用。与行政监督、司法监督相比，新闻监督作为国家监督体系重要的组成部分，借助大众传播媒介，范围更加广泛，参与者更多，敏感性更强。新闻监督所形成的强大的舆论压力，对犯罪、腐败等现象是一种有效的遏制力量。

综上所述，我国的媒体舆论监督功能的发挥根本上依赖于外部制度提供的空间大小。而从社会发展的进程来看，这种制度空间的不断扩大是一个必然的趋势，媒体的舆论监督也将会有更大的发挥余地。

参考文献：

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