行政文化建构管理

论文关键词：社会转型；行政文化；现代化；建构

论文摘要：系统论告诉我们，行政文化是社会大系统申的一个有机的子系统，社会的转型对行政文化提出了新的要求，要求建构与之柱适应的现代行政文化。通过概述行政文化现代化的重要意义，分析当前中国行政文化存在的弊端，本文致力于探寻出一条有利于行政文化现代化的建构路径，以适应中国现代化的进一步发展。

在20世纪90年代以来以资源重新聚积为特征的社会转型过程中，由于我国正经历着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡所带来经济、政治、文化等方面的一系列变化的影响，给传统的稳态的社会生活带来了巨大的冲击，进而引发社会结构的变迁、社会利益格局的调整、旧有文化价值体系的弱化，再加上多次行政体制改革的影响，这些都促使原有的行政文化已不再适应当前的社会发展。对我国行政文化进行现代化建构已成必然。

一、行政文化现代化的重要意义

行政文化是一个由多种要素组成的有机系统，它由社会存在和行政实践决定并为行政发展服务，对行政管理起着潜移默化的影响和作用。行政文化作为具有行政特色、反映行政风格、适应行政人员身心特点的一种文化形态，包含着行政管理中所存在的从物质形态、活动方式到思维意识的一切文化现象，是一个复合的、多层面的整体组合。在中国进一步开放与改革的社会转型过程中，行政文化作为整个社会系统中的一部分，也必然要革新，随着整个社会的现代化进程而实现自身的现代化。在当前，实现中国行政文化的现代化具有重大意义：1、它是推动行政改革顺利进行的重要动力。行政文化是行政系统内深层构成因素，渗透和影响到行政组织、行政人员及行政活动过程之中，其本身在现代化进程中所涉及的内容、范围与程序，直接反映了行政改革的广度、深度和力度。2、它有助于改造政府形象。行政文化影响到行政组织、行政环境和行政人员的方方面面。人们通过对这些方面的感知而形成对政府或国家的特定印象。3、它是民主行政的必要条件。民主行政是现代行政文化的核心价值，行政系统为了达到其行政目标，需要靠一定的民主手段和方式，为此，极需要以文化传播的方式宣传、灌输民主的观念，保证实现民主的有效性。从这个意义看，行政文化的现代化是实现民主行政不可或缺的条件。4、它是高效行政的必要条件。行政文化对人的思想、精神和作风产生深刻的影响。良好的行政文化环境对于强化行政人员的高效行政意识，改善组织氛围，增强行政系统的凝聚力，优化行政决策系统，改进决策的执行、监督和反馈有极大的作用。

二、转型期我国行政文化存在的弊端

行政文化的复杂性表明，重塑行政文化是一个庞杂的系统工程，不仅涉及到微观领域内公共行政人员价值观的合理定位，而且涉及到整个社会文化心理的整体提升和优化问题。纵观改革开放以来我国行政文化发展变化的历程，我们可以看到行政文化还存在着这样一些弊端：

(一)文化理念和价值导向比较模糊

虽然我国政府在计划经济时期就制订了比较系统和严明的各种规章制度，“这些制度对行政人员该干什么，不该干什么，怎么做，都作了比较详尽的规范，然而却又疏于对行政文化的激励、培育”。而从氏族社会延续下来的以血亲关系为基础的宗法制与封建政权相碰撞，巧妙地融合成中国的集权主义，创造了家天下、家国同构的独特效应，在一定程度上影响着现实行政的正常运作。行政文化现代化的缺失，导致了政府没有动力，没有活力，没有生气，缺乏忧患意识，严重者可能导致离心现象。

(二)“恩赐”观念和“管制”意识浓厚，服务理念和公共意识淡薄

中国传统行政文化“以儒教为基本文化内核，儒家的人性文化以及由此积淀而成的中国文化的人本传统也为传统行政文化所具有”。这种人格化的服从关系决定了在传统社会里民众以服从为本，而无权利观念。而由于长期专制思想的影响和事实上的特权地位，政府及其工作人员在一定程度上将为公众的服务当作一种“恩赐”。由于行政权力无限集中，致使部分行政人员公共意识淡漠，“官本位”盛行，“官念”强烈，特别是少数人，无法有效地承担为公共利益服务的职责。

(三)现代契约观念淡漠，人治还重于法治

一方面，中国由于“历来商品经济欠发达，故而难以形成与商品生产、商品交换、法治政府、公民意识具有某种血缘联系的契约观念”，封建专制政治和传统文化只能制造顺民。当公众和公务人员成为恭顺的仆从时，他们已将个人的一切选择权乃至于生死权统统地交给政府和领导者；另一方面，由于中国行政法规的制定明显滞后，法规体系残缺，程序性法规严重匮乏，行政行为的有法可依得不到保障；中国官民有别的特权思想常使行政行为偏离法治轨道，行政行为往往凌驾于法律之上，行政决策和执行缺乏法律的约束，有法不依、执法不严甚至执法违法屡见不鲜；公众习惯于接受能拯救自己的清官和救星，不习惯于用法律来捍卫自身的权利。

(四)形式主义严重，效率低下

当代中国政府机关办事拖拉、效率低下、内耗现象严重已是不争之事实。由于机关单位中冗员充斥，当官的能上不能下，行政人员能进不能出，冗官冗员挤在行政机关，好处都想争到手，责任都往外推，这必然产生内耗，加上行政机构臃肿，职能重叠，部门权责不明确，导致互相推诿，效率低下，导致政府部门中人浮于事，办事拖拉，推诿扯皮，对问题议而不决、决而不行，使简单问题变得复杂，长期不得解决：部门与部门之间，责权界限不明晰，各行其是，缺乏沟通，政令冲突，相互掣肘。这种低效的行政文化阻碍了当前的社会发展。

三、社会转型期中国行政文化现代化的建构路径分析

行政生态学告诉我们，行政文化必须与社会经济、政治、文化环境相适应，社会环境的变化为行政文化现代化提供了外在条件。因此，实现行政文化现代化，既要从行政文化本身着手，又要优化社会生态环境。

(一)建构新时期行政人员的行政价值观，提升行政主体的精神道德素养

主要有两个方面：一是培养和塑造健康的行政心理。培养和塑造健康的行政心理是推进行政文化变革的重要环节。未来的公共行政道德和行政精神，应该是建立在基于现代自由市场经济和民主的基本理念之上的行政心态，这就需要“加强思想政治工作，健全和完善社会规范，积极倡导以能力、道德、社会效益等为标准的价值评价体系，推进行政文化的再社会化，以消除失落心理、守旧心理及矛盾心理对当代中国行政文化变革的不良影响”，最终实现行政文化的现代化。二是加强新时期行政道德建设。在社会转型期间出现的种种行政人员道德失范现象，使我们认识到加强行政人员道德建设的极其重要性。由于行政人员所从事的特殊职业，决定了行政道德应该有着更高于其它职业的道德要求，这就要我们在继承和发扬传统优秀行政道德的同时，形成“忠于党和国家、政治立场坚定、严于律己、清正廉洁等道德要求，把依法治国和以德治国结合起来，反映社会主义行政活动为人民服务的根本宗旨，充分发挥行政道德的规范、塑造、调节和激励功能”，有效弥补了行政法制的不足。

(二)通过政治社会化，培养公民独立人格与参与意识

行政人员既来自于一般群众又服务于广大群众，其价值观念与行为模式会自觉不自觉地受到社会公众的影响，换句话说，行政人员既是管理者，同时又和被管理者之间有着千丝万缕的密切联系。因此，如果只强调更新行政人员的价值观念而忽视通过政治社会化途径来更新社会公众的价值观念，就仍然无法为行政人员的价值观念更新提供一个好的环境，达不到彻底改变的目的。这就需要通过政治社会化途径，“让社会公众更好地了解政府的权限、职责、作用，明确作为一个公民应享有的权利和应尽的义务，提高公众对政府系统的认知，通过训练公民的参政议政能力，实现公众对行政系统的有效输入”。只有从总体上提升全社会的公民素质、政治素质和道德素质，当人民群众普遍地拥有民主参政意识和能力的时候，才能确实推动中国行政文化的现代化转化。

(三)进一步深化经济、政治体制改革，使行政文化的成果得以保障

社会主义市场经济是市场机制与政府公共机制的有效统一与相互融合，“市场机制是社会主义市场经济的基础性的调节机制，政府公共机制是社会主义市场经济的内在稳定器”。因而，我们首先要大力发展市场经济，推进政治民主化进程。市场经济和政治民主化二者之间有着内在的逻辑关系。政治民主化是市场经济的内在本质要求，市场经济是政治民主化的基础和前提。其次，政治民主化建设“不仅包括显性的民主制度、民利和民主作风等内容，还包括隐性的民主意识”。因此，一方面要通过健全民主制度、扩大民利、发扬民主作风等途径来建设民主政治，另一方面，还要通过各种途径增强民主意识，提高民主觉悟。只有当显性的民利、民主制度和民主作风为个体接受并产生相应的行为目的和主观价值取向时，才能发挥应有的作用，使广大人民群众在直接或间接地参与国家和社会事务的过程中，自然而然地形成民主意识、法制观念和参与意识，特别是基层的直接民主更有利于当代行政文化实现现代化。推动行政文化的制度化建设主要包含以下几个方面：1、加强行政法律意识制度化。主要是加强行政法规的教育宣传力度，普及行政法律法规知识，不单使行政人员养成遵法守法习惯，形成依法行政观念，同时使广大群众也有相关法律意识，用法的关系来调节政府与社会、与个人的关系。2、实现政府服务观念制度化。将政府所要做到的服务内容、服务标准、服务时限、违诺责任等具体内容以制度化的形式公之于众，接受公众的监督，在行政操作中促进政府工作效率、服务意识的增强，同时从制度上增加公众参与、监督行政管理的途径，实现提高服务水平和质量的目的。3、促使行政监督意识制度化。尽快出台《反腐败法》、《行政监督法》等相关法律，制定一系列监督制度，将新闻监督和社会监督制度化，保护监督权利人的合法权利，使政府及其工作人员依法行政。