国防科研试制费审计研究

摘要：本文认为，国防科研试制费审计主体多元、客体众多、评价较难。国防科研试制费审计面临着复杂的环境，不确定性大，在工作中还存在一些不足，需要采取有力措施明确国防科研试制费审计的管辖权，培养复合型的审计人才队伍，完善有关审计法规，提高审计立足点，改进审计方式，落实审计意见。

关键词：国防科研试制费 审计 问题 对策

随着中国特色的新军事变革不断深入和武器装备发展战略的调整，我军步入了以国防科研引领装备建设的新阶段。中央财政用于装备预先研究、型号研制和相关技术基础工作的国防科研试制费投入不断加大。国防科研试制费的管理水平和使用效益，直接关系到武器装备发展战略目标能否实现。加强国防科研试制费审计监督，对于提高科研经费的管理水平和使用效益十分重要。本文在文献综述的基础上，分析了国防科研试制费审计特点现状，并提出了解决对策，以期为加强国防科研试制费审计提供参考。

一、文献综述

（一）国外的研究 JENKINS（2002）讨论了国防科研采办活动的监控问题，认为为有效监控采办绩效，运用数据挖掘技术分析国防科研采办合同可发现欺诈。但由于调查潜在合同欺诈花费的时间较长，根据合同有否“欺诈”来监控采办活动存在相当大的困难。由于合同“欺诈”与合同“不足”存在着明确关系，因此，可根据合同有否“不足”来监控采办活动，审计则是发现合同“不足”的主要手段。BONNIE等（2005）研究了国防科研合同的自动化监控问题。在美国，签订国家科研合同时，签约官要根据国防采办指南的要求，针对合同的采办活动进行必要管理。在这一过程中，签约官通常会要求签约双方的专家解答一些专业问题。BONNIE等认为在科研采办过程中，自动化监控是降低有关人员负担的途径之一，而多主体签约系统能使签约官询问科研采办情况的例行活动自动化，从而加强了对国防科研合同的自动化监控，这种签约机制为留下了重要的审计线索，为顺利开展相关审计工作创造了条件。

（二）国内的研究 李保成（2006）讨论了国防科研试制费审计的重点内容和审计处理处罚等问题，认为国防科研试制费审计监督的重点是有关军工企业和科研单位，要对科研项目成本、资金管理等进行审计，针对不同类型的国防科研项目（合同），采取不同的审计处理处罚方式。么桂杰（2006）则进一步针对国防科研试制费审计环境的变化，系统讨论了国防科研试制费的审计组织体系，认为国防科研试制费审计组织体系应当采取以国家审计为主导，由国家审计、内部审计和社会审计三部分组成的有机整体结构。但在么桂杰的体系中没有明确提到军队审计。尽管欧阳程等（2005）认为，军队审计是国家审计的重要组成部分，具有国家审计属性。但军队审计与国家审计毕竟存在着明显的差别，不能忽略军队审计在国防科研试制费审计中的作用。朱伟等（2006）认为要加强装备经费审计法规的引导性、配套性、规范性建设，特别要注重装备经费效益审计法规立法，为加强装备经费审计提供法律保障。审计中，需要科学设置审计目标，改革审计方式，创新审计方法，深化审计结果研究等手段来提高审计层次，以加强装备经费的审计监督。

二、国防科研试制费审计特点及现状

（一）国防科研费审计特点 国防科研试制费审计有别于一般的装备经费审计。（1）国防科研试制费审计主体多元。国防科研试制费审计工作由国家审计署和军队审计部门共同组织实施。具体地，审计监督由国家审计署、审计署、总装备部审计局、总参谋部审计局和军兵种审计局实施。各审计主体按照审计管辖范围各负其责。（2）国防科研试制费审计客体众多。国防科研试制费审计的客体主要是分配、使用、管理国防科研试制费的军内外单位、部门。包括总装备部；军队使用部门、总装备部委托的机构、总装备部各技术管理依托机构；装备承（研）制单位。总装备部是国防科研试制费的归口管理部门。军队使用部门、总装备部委托的机构、总装备部各技术管理依托机构与总装备部之间是预（决）算管理关系，向总装备部编报分项预（决）算。军队使用部门主要是总部分管有关装备的部门和军兵种装备部。错误！未找到引用源。总装备部委托的机构主要是中国科学院、有关军工集团公司和中国工程物理研究院等机构。总装备部各技术管理依托机构主要是总装备部预研管理中心、技术基础管理中心、军用电子元器件合同管理办公室、航天总体研究发展中心等机构。军队使用部门、总装备部委托的机构、总装备部各技术管理依托机构（甲方）与装备承（研）制单位（乙方）通过国防科研项目合同，形成合同管理关系。（3）国防科研试制费审计评价较难。国防科研试制费审计涉及的利益相关方众多，面临的环境比较复杂，审计评价要考虑多种因素，难度较大。例如，要对装备价格水平是否合理作出评价就比较难。因为，装备价格的确定至少存在三种价格协调关系，即装备承（研）制单位与军事代表间、总装备部与国防科技工业主管部门间、总装备部和国防科技工业主管部门同国家发改委价格管理部门间的价格协调关系。装备价格的最终水平是多方利益平衡的结果。审计中，审计人员有可能受困于各种利益关系，难以作出合理的评价。而且要弄清装备价格水平，要有一定的相关专业知识，这又进一步增加了审计评价的难度。

（二）国防科研试制费审计现状 国防科研试制费审计工作在各方协作下有序开展，发挥了应有的作用，但也存在不足。（1）审计管辖权有待明确。当前国防科研试制费审计由国家审计署审计和军队审计部门审计共同构成，两部分各司其职。这种机制有效确保了国防科研试制审计工作的顺利开展，但不足也是比较显而易见的，主要是没有明文规定国家审计署和各级军队审计部门的审计管辖权。这种做法不利于彻底解决审计管辖争议，消除监督盲区和重复审计现象，也不利于有效配置和合理利用审计资源，弱化了审计监督的作用。（2）复合型审计人才少。国家和军队审计机构成立来，一直十分重视审计人才的培养，锻造了一支素质较高的审计人才队伍，确保了国防科研试制费审计工作的顺利开展。但是国防科研试制费审计要求审计人员能够深入到国防科研项目内部，了解装备的技战术性能、研制成本、装备价格构成等细节，以正确评价国防科研试制费的分配、使用、管理等经济活动是否真实、合法、有效。这就需要审计人员必须掌握相关专业知识，成为复合型人才。但国家和军队审计人才队伍的结构不够合理，现有国家和军队审计人员中，财务人员占大多数，缺少其他方面的专家，国防科研试制费审计方面的复合型审计人才就更少。如军队审计人员中，财务干部约占80%，工程、装备等方面的专家不足20%（戴国庆，2006），这种状况与国防科研试制费审计日益繁重的工作任务越来越不适应。 （3）审计法规尚不完善。审计法规主要围绕审计监督权，规范方面的问题。规范由谁行使审计监督权，形成审计组织法规，具体规定审计主体及其相互间的权利与义务关系；规范对谁行使审计监督权，形成审计实体法规，具体规定审计客体及审计主客体间的权利与义务；规范怎样行使审计监督权，形成审计程序法规和审计评价依据法规，具体规定审计的程序、方法、法律责任、审计评价标准等。在国防科研试制费审计法规的制定中，军队审计部门起主导作用。因而在国家审计层面，没有专门针对国防科研试制费审计制定相关审计法规，主要是适用规范财政专项资金审计的法规。在军队审计层面，国防科研试制费审计属于装备审计。目前除《审计条例》等通用审计法规外，装备审计的主要法规包括两个专项规定和四个办法，这些法规起到了规范国防科研试制费审计活动的作用。但是国防科研试制费审计有别于一般的装备经费审计，现有的装备审计法规在组织法、实体法、程序法和依据法上均有一定缺失，总的来说，缺失对国防科研试制费审计的主体及其相互间的权利与义务，审计客体及审计主客体间的权利与义务，审计流程、方法、法律责任、审计评价标准等方面进行具体规定的法规。（4）审计的立足点不高。这一问题主要存在于军队审计层面。随着装备管理体制调整改革，装备经费管理的改革也在不断深化，围绕国防科研试制费管理工作，总部针对经费管理上存在的预算管理弱化、成本核算薄弱、改变经费用途、经费分配不科学等问题，出台了一系列的改革措施，对国防科研试制费管理工作的思路、重点、手段和方法带来了一系列的重大影响，这给审计工作带来了新的挑战，要求国防科研试制费审计工作向更高层次发展。但是，当前军队审计部门开展国防科研试制费审计立足点还不高，主要表现在一是偏重微观，即偏重对具体开支项目的真实性和合法性的监督，忽视对装备经费的流向、规模和效益等带有全局性问题的审计。二是偏重规范管理，对国防科研试制费的使用效益重视不够。这与当前装备财务规范化管理活动不断深入，国防科研试制费管理总体上比较规范，审计工作重点向提高经费使用效益转变的大趋势不符。三是偏重经费管理，对装备实物资产的监督力度弱。表现在安排审计工作时，常将时间和精力主要投向经费审计，客观上形成了审计工作“重钱轻物”的倾向（范永胜等，2006）。（5）审计方式比较单一。采取何种方式实施审计，取决于审计客体的性质、对审计结论（结果）的要求和对审计环境的判断。应有选择地使用就地审计、报送审计、网络审计和派驻审计等方式。在实践中，国防科研试制费审计主要采用就地审计，方式比较单一。尽管在理论上，就地审计易查清问题，但其实施成本较高，所以并不适用于所有审计事项。特别是在当前信息技术飞速发展，军内外单位、部门的信息化管理水平不断提高，分配、使用、管理国防科研试制费形成的基础资料和电子数据不断完备的背景下，只采用就地审计，虽能保证审计效果，但却不能有效利用审计资源，会造成不必要的资源浪费。而且装备研制等国防科研项目的研制周期长、不确定因素多、风险高，需要全程监督，传统的就地审计侧重于事后监督，难以满足全程监督的需要。（6）审计意见落实不易。国防科研试制费的分配、使用、管理涉及的单位、部门众多，财政部、国防科技工业主管部门、国防科研试制费主管部门在这些单位、部门中处于强势地位，负责对国防科研试制费管理制度进行顶层设计。审计发现的诸多问题，根源往往是制度设计不尽合理，国家审计署或军队审计部门针对这类问题会在审计报告中提出相应的审计意见，往往需要财政部、国防工业主管部门、国防科研试制费主管部门的配合，但在实践中，这种配合有时很难实现，客观上造成了审计意见无法落实。