浅析美国国防采办审计

[摘 要] 本文介绍了美国国防采办的管理体系和方法，详细解释了美国国防采办审计的内容和方法，为我国国防采办审计以启发。

[关键词] 国防采办；管理；审计方法

[中图分类号] F239.21 [文献标识码] A

国防采办是一项重要的政治、经济与军事活动，事关国家安全。为了保证国防采办能够最大限度地发挥作用，美国将国防采办审计作为联邦审计机关（英文简称GAO，原为总审计署，现改称政府责任署）和武装部队的一项重要审计工作。GAO的国防采办审计，既与本国的国防采办及预算管理体制相适应，也与联邦审计机关在国会中的作用紧密相关。

1 国防采办的管理体制和方法

1.1 国防采办的管理体制与管理办法

国防采办是指一国武装部队获得与使用武器装备，或其他军需品、劳务的全部活动。目前，美国建立了以国防部为主、政府其他有关部门为辅的国防采办管理体制。其中，能源部是主管核武器工业的部门，负责管理核武器系统的研制生产；国家航空航天局是美国航空航天业务的主管部门，负责制定、实施美国的航空航天发展计划，开展相关的基础研究；运输部是美国运输交通业务的主管部门，负责舰船工业的管理和协调。在国防采办实施过程中，各军兵种作为国防采办全过程的执行部门，负责本军兵种装备研制、生产、采购、维修的具体组织实施。国防部是武器装备采办的集中统一管理部门，负责国防科研和武器装备研制、生产、采购、试验、鉴定、维修、保障全过程的统一管理和协调。

美国的国防采办的管理不是一成不变的，其中的变革主要反映在管理体制和管理方法上。在管理体制上，美国在20世纪50年代实行完全分散管理，60年代实行高度集中管理，七八十年代实行多方参与的集中管理，90年代实行统一领导和分散实施相结合的管理，一直沿用至今。在管理方法上，美国从20世纪60年代采用系统工程的理论方法指导装备采办，主要体现在规划、预算和项目管理上。90年代以来，美国十分重视敏捷管理等先进的理论、系统工程和并行工程等方法在国防采办中的应用，并将其与计算机技术紧密结合起来，用信息技术、建模仿真技术和虚拟现实技术等支援装备需求分析、方案论证、先期概念技术演示、生产制造、维修保障以及采办业务与合同管理等工作，以实现基于仿真的采办和采办的全寿命信息保障。

尽管美国的军事采办体制、方法不断变革，但总的来说，其国防采办的所有工作，皆以作战能力的生成为核心目的。国防采办的核心工作主要涉及武器装备的研发与使用，过程大致如下：确定需求-可行性研究（概念设计）-初步设计-合同设计-详细设计和建造-装备使用。美国的陆海空军和海军陆战队四个军兵种，在需要时分别或联合提出各自的武器装备设想或计划。首先是预判未来战场形势和战争样式，提出任务总需求，然后分解作战体系中新型武器装备的型号与数量。为此，需要扎实的理论研究、基础研究和应用研究。在各种研究方面，主要由政府或军方自行研究，或委托相关企业进行研究。政府部门的研发机构，如国防部高级研究计划局、国家航空航天局等，都要进行相关的理论研究和基础研究，这些部门还会委托企业进行一些必要的研究工作。待确定新型武器装备的技战术要求和实施时间表后，国防部即向国内招标。通过方案竞争、实体竞争（如战斗机原型机、坦克样车）之后，在两个竞争企业或联合体推出的设计方案或实体中优中选优。最后是与中标企业或联合体签订承包合同，明确合同完成步骤与时间、报价、人员培训等。在武器系统服役之后，便是对其的维修保障与升级，最后在其技术寿命完结之前退役。

1.2 国防预算管理体制与管理方法

1921年，随着《预算与会计法案》的颁布实施，美国的预算管理制度开始形成。此后，美国预算管理制度经历了分项排列预算、绩效预算、规划-项目预算、零基预算、新绩效预算五个发展阶段。美国的国防预算作为联邦财政预算的组成部分，其管理体制与其他政府部门的预算管理体制一模一样。

以规划-项目预算和新绩效预算为例：20世纪60年代前后，规划-项目预算模式被提出并得到运用。它以计划为中心，利用成本-收益分析方法，把目标规划、计划制定与预算编制融为一体，成为一种旨在增进政府预算执行效果的方案导向型预算管理模式。规划-项目预算模式强调预算与政府的五年或长期计划联系，客观上强化了行政首长的预算权。1961年，美国国防部全面推行这一模式。随后，约翰逊总统于1965年将这一模式推广到所有政府部门，各级地方政府也纷纷仿效。从20世纪80年代起，绩效预算卷土重来，并被冠之为新绩效预算。新绩效预算模式主要有四个特征：分权，对结果负责，加强透明度，目标和总额集中控制。新绩效预算模式在美国取得了显著效果，而且逐渐发展成为欧美等发达国家的主流公共预算管理模式。

尽管美国的预算管理制度常有变化，但百变不离其宗，指导思想和技术方法没有改变，强化预算管理的理念也不会改变。国防预算的管理也是如此。

美国国防项目管理的一个行之有效的做法是将军事需求以年度预算的形式表现出来，将资金预算按照财政年度与项目计划紧密结合。国防采办中常用的系统工程等管理手段，又是预算编制的技术基础。以装备研发、使用为例，从装备计划提出，即有详尽的发展计划和资金预算。而在资金预算编制之前，就需要依据采办计划进行详尽的项目进度分析，即利用网络计划技术、工业工程等方法，科学编制项目进展计划。正是如此，美国的国防采办在项目开始时即可根据系统工程原理确定时间表。在把握时间节点的基础上，又可以详细编列采办计划和资金预算。

美国的各种财政预算由国会通过并经总统签署后，就成为预算拨款的基础，并且以法律的形式确定下来。政府及其组成部门是预算的执行机构，没有调整预算的权力。如果需要调整，国会以修正案的形式出台新规定。美国的财政预算是刚性的，不存在截留、挪用的问题，但需要弄清资金使用绩效。其中的关键是项目管理，亦即科学的管理手段。

美国国会由参、众两院组成，参众两院各有一套审核联邦预算编制的庞大机构，包括参众两院的拨款委员会、筹款委员会、预算委员会、国会预算办公室和GAO（下设国防事务审计局）。由于参众两院的议员们不是某个方面的技术专家，在行使表决权时需要有个专门的机构为其提供决策参考。这个机构就是GAO。

2 国防采办审计的主要目标、内容与审计方法

2.1 国防采办审计的主要目标

美国国会一向很关心本国武装部队能否应对未来的挑战，并设有专门的国防委员会，以促进国防事业的发展。作为国会所属机构的GAO，负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符，对有关部门和项目的绩效进行评估。在军事方面，负责向议会提供及时的、高质量的服务，以确保武装部队能够保护美国的国家利益。

在以上战略思想指导下，国防审计的核心目标是确保美国的武装部队具有先进的军事学说、枕戈待旦的战备水平、精良的武器装备等。至于国防采办，其审计的主要目标是：军方提出的新型武器装备的技战术指标是否合理，能否胜任未来战争的需要；在满足技战术要求的前提下，资金运用是否合理，是否会出现成本失控与研发滞后的情况；采办政策是否合理，有何风险等。

2.2 国防采办审计的主要内容

国防项目管理的日常活动通常是围绕计划、组织、质量管理、费用控制、进度控制等五项基本任务来开展的。相应地，GAO的国防采办审计的核心工作也是围绕这五个基本任务来实施，同时还要关注采办政策本身。

2.2.1 采办管理。主要了解国防部出台的采办政策能否顺利实施，采办的方式、规划、招投标、项目合同管理等是否科学、合理，采办政策改变所带来的影响等。GAO几乎每个财政年度都要相关的审计报告。例如，在2011―2012财年，GAO分析了十余个武器采办项目，表明近年实施的国防采办改革法案已成功加强了对相关武器系统的需求、成本、进度估计、测试和可靠性的关注。报告还指出美国国防部采办改革面临五大挑战，即组织能力受限、成本评估和改革法案执行需要附加指南、不能保证系统工程和开发测试资源的充足性、经验教训的传播利用有限以及国防部长办公室和各军兵种之间的文化障碍。

2.2.2 武器发展计划与项目技术管理。主要审计基础研究和战争样式预判的充分性、合理性，各军兵种研制新型武器系统的论证是否充分、概念研究是否清晰，相关作战系统的技术是否先进，在武器装备定型之前是否经过必要的试飞、海试等试验工作。

GAO在前些年的一份报告中，建议国防部推迟天基雷达的产品开发，以提供更多的时间决定该系统所需的技术是否能够快速成熟。报告称，如果没有突破相关技术，国防部就不能在2006年启动天基雷达的开发。理由是基于当时的技术水平，军方无法肯定天基雷达就是最适宜追踪陆地和海洋移动目标的侦察系统，不能保证空基雷达具有较高的效费比。报告还指出，更多的技术分析将有助于国防部权衡各种替代方案的优缺点。

2.2.3 成本控制。每个国家的国防经费都是有限的，每个财年批准的预算也是有限的。因此，在国防经费的使用上，必须严格控制成本。否则，一旦成本超支，就需要压缩采购数量或影响其他支出。从GAO每年公布的相关审计报告来看，国防采办的成本控制始终是其审计的重点。在美国，成本的概念是全寿命成本，是一种武器装备从预研开始直至退役期间所发生的研制费、制造成本、人员培训支出、必要的弹药基数、维修保障、升级改造等支出，不是单次采购成本。在审计时，审计人员需要了解有关费用估算的依据、方法，国防承包合同的规定，军方与承包商控制成本的措施等。

早在20世纪90年代，GAO曾经就美国海军航空母舰的动力装置选择进行了比较全面的分析比较。GAO设定的前提是在满足海外存在、危机反应和作战行动三大军事目标的情况下，核动力航空母舰和常规动力航空母舰的全寿命成本孰高孰低。GAO认为，在满足以上主要军事目标的前提下，从投资成本、作战运用、支援成本，以及退役之后的处理成本来看，核动力航空母舰的全寿命成本远高于常规动力航母。尽管如此，美国海军还是认为核动力航母具有常规航母所不具备的战术优势。目前，美国海军正在发展“福特”级核动力航母。为了解新一代航母的发展情况，GAO每年都要对其进行审计。最近，GAO重点分析了“福特”级航母的技术、设计和建造成熟度，评价了该航母的关键技术是否已经成熟、设计方案是否稳定、建造工艺是否可控等。GAO在审计报告中称，在过去3年里，“福特”级航母的采办成本上升了17%，这主要是由于建造成本上涨导致的。由于建造成本大幅增加，国会需要为“福特”级航母计划增加额外的经费。否则，只能通过降低新型航母的作战能力来压低成本。

2.2.4 进度控制。由多种武器装备和信息网络所组成的作战体系是庞大而严密的国防基础。组成作战体系的多个武器系统，都是经过军方充分论证，而后进入部队的。在经费有限的情况下，构成作战体系的武器装备不可能无限制增加，只能根据国防需要，有限装备。同时，武器系统需要升级换代，以满足作战之需。在非常时期，某些重要武器装备计划的延后，将影响作战能力。这时，需要对旧有装备延寿并升级。为了避免此种情况的产生，需要对进度管理的工具、工业工程等进行审计。主要是查找导致进度迟缓的主要因素，了解是有关方面管理不力，工艺落后，技术风险过大，还是其他原因。

美国目前正在研制的F-35隐形战斗机，是一种可供美国海、空军和海军陆战队使用的通用战斗机，也可供应美国的部分盟国作为第五代战斗机使用。美国军方启动F-35项目的初衷是通过采用单台发动机和成熟技术、扩大在盟国中的销量来降低单机全寿命成本，弥补F-22战斗机因成本原因而无法大量采购的空缺。不过，因该机的外形尺寸较小，为了设置较大的内置武器舱，该机机体较胖，结构超重。尽管该机沿用了F-22的气动布局、动力装置，但为了提高其作战能力，还是使用了许多新技术。以上两种原因，导致F-35计划延迟、成本严重超支，已经不是当初设想的廉价的高性能战斗机。目前，该项目有可能重蹈RAH-66直升机和“十字军战士”自行火炮等项目的覆辙，面临不得不下马的风险。

早在2008年初，GAO就警告说F-35战斗机进度已经落后，同时将超支至380亿美元。后来的报告曾经多次指出，F-35项目仍旧面临多项挑战和风险，确保F-35的经济可承受性以及按时、按量交付，将是国会、国防部和国际合作伙伴的头等大事。最近又指出，现在国防部和主承包商需要做的是证明该项目可以按照成本和进度目标向下开展。其中，年度预算、飞机单价、生命周期维护和保障成本方面的可承受性等因素，将在很大程度上决定该机的最终采购量。

2.2.5 质量控制。主要审计有关方面有无完善的质量保证体系、保证标准、质量改进措施，能否严格贯彻实施；在对某个武器装备的生产过程中，各个承包商是否按照军方要求进行可靠性试验，对外购器材有无必要的可靠性控制等。

例如，“不死鸟”导弹是美国海军F-14舰载战斗机特有的远程空空导弹，是美国海军拦截苏联远程轰炸机及其发射的超音速反舰导弹的利器。因此，一旦F-14或“不死鸟”导弹、E-2预警机等任何一个系统出现问题，美国海军航母战斗群就有可能遭到空中打击。尽管该弹在20世纪80年代中期已经是一种成熟的机载武器，但在一次审计中发现，某批次的该型空空导弹质量不过关。GAO遂建议停止向有关制造商付款，并要求尽快解决这一问题。

2.2.6 风险管理。主要审计内容除了包括前文提到的成本、进度、质量等，还要关注国防采办有无失败的可能。假如即将采购的武器装备无法胜任未来战争需要，或技术过于超前而无法按原定计划采购，动辄数十亿、数百亿美元的支出就将付之东流。如此，将影响采办绩效，危及国家安全。为此，GAO主要审计有关方面是否具备风险规划、风险识别、风险控制等能力。

历史上，美国有很多国防采办项目最终以失败而告终，或者采购量很少，或服役期限很短。如何防止此类问题的发生，也是GAO的重要审计目标。例如，早在轻型直升机计划（即LHX，后来的型号为RAH-66）上马之际，GAO就曾经质疑该项目。批评该计划缺乏足够的研究与发展工作，到1990年底准备进入全尺寸发展阶段之前，美国陆军可能无法对其技术风险和成本作出充分评估。到了2004年，国防部还是因为技术复杂、进度拖延、耗资巨大、影响其他计划实施等原因，不得不取消该项目。

实际上，美国的国防采办审计是一种高度综合性的工作。每一次审计都要结合武器装备的具体情况，对几个重要事项开展审计。在某一重要武器系统的采办期内，需要持续关注技战术性能、研制或部署进度、费用和升级换代等关键事项。

2.3 国防采办审计的主要技术方法

一般财务收支审计中常用的调查法、查阅法、观察法、对比分析法，在国防项目审计中也会使用。例如，为了评价导弹防御局成本控制、研发计划、验证测试和绩效的进展情况，GAO曾经检查了弹道导弹防御系统各项任务的完成情况，查看了国防部相关政策和报告，会晤了国防部、导弹防御局以及弹道导弹防御系统官员。为了核实F-22隐形战斗机和传统战机升级之间的异同，GAO在最近查阅了官方历史文件、当前和历史的战机升级文件，分析了升级成本、进程表、性能等数据，与现任和前任空军官员、海军官员及国防供应商进行了会谈。

在国防采办审计中，更重要的审计技术方法是与采办或项目管理相适应的系统工程方法，包括系统分析、价值分析、网络分析、决策分析等。系统工程是一门组织和管理技术，是组织和管理各类系统的规划、研究、设计、制造、试验和使用的科学方法。它应用了系统论、控制论、信息论和现代科学的方法，将组织和管理的对象作为系统看待，经过分析、推理、判断、综合和评价，以数学模型为工具，定量描述系统的特征和状态，进而以最优化的方法，使系统达到技术上先进，时间上节省，经济上合算的整体最佳效果。系统工程方法作为国防项目管理的重要方法，二战结束以后在西方国家逐渐推行，取得了非常突出的成就。我国在改革开放以后，最先在军工企业施行这种科学的管理方法。在当代，系统工程既是国防采办决策、管理的工具，也是其绩效评价的工具，自然也是国防项目审计的最重要的技术方法。

3 GAO在国防采办中的裁决权

在国内，有关部门和学者一般将审计定义成最高层次的经济监督。要求审计机关和人员必须独立于被审计单位或事项，不参与其内部决策、管理、评判等。与我们通常理解所不同的是，GAO在国防采办中还拥有裁决权。最近的例子是美国空军在新一代空中加油机项目中，就两个竞标团队孰是孰非所作出的裁定。

20世纪60年代以来，美国空军的主力空中加油机一直是KC-135飞机。到了八九十年代，该机已经服役二三十年。在新一代加油机服役之前，美国空军只能对其升级改造，以延长其使用寿命。不过，升级改造后的KC-135的技战术性能依然落后，无法满足美国武装部队对空中加油的战术需求。为此，美国空军开始谋求新一代的空中加油机。经过竞争，美国空军宣布美国诺斯罗普・格鲁门公司和欧洲EADS公司在空中客车A330宽体客机基础上联合研制的KC-45加油机获胜。在得知自己的KC-767竞标失败后，波音公司上诉GAO，不服国防部的决定。

从20世纪50年代以来，波音公司一直是美国空军最为重要的空中加油机供应商，其研发的商用飞机更是闻名世界。波音公司认为国防部的招标文件没有指出谁的飞机大谁就获胜，如果是这样的话，波音公司可以拿更大的波音747或波音777来竞争空中加油机项目。GAO认为波音公司的上诉理由成立，要求国防部重新招标。