国防工程建设项目绩效审计研究

一、国防工程建设项目绩效审计优势

国防工程建设是指为保障作战、训练、科研、生活、生产需要的工程设施的新建、扩建及有关工作，它分为宏观和微观两个层次。

(一)项目性质重要、资金规模一般比较大　国防工程建设项目，特别是战场设施建设项目，是武器装备和军事作战的基本依托。是整个作战体系的重要组成部分，对于发挥武器装备战斗力、弥补武器装备相对劣势、谋求作战体系整体优势，起到有力支撑作用。世界各国都非常重视国防工程建设，投人大规模资金进行战场设施和营房建设，以美国为例，2002年，美国国防费支出中，军事建设费达59亿美元、军人家庭住房费达41亿美元。美国2007财年的国防预算申请中，用于军事建筑项目的预算显著增加，与前一年相比，增加57，5％。单个的工程建设项目，消耗大量经费和物资，少则几十万元，多则上亿元，因此，国防工程建设项目顺理成章成为绩效审计关注的重点。

(二)具备相对完善的规范体系和评价标准　国家和军队对工程建设的管理和规范是比较严格的，从各方面颁布了规范的法律、法规和规章。如工程建设程序、招标投标、合同管理、质量管理、工程监理、环境保护、工程采购等方面，都有详细的规定。同时，也具备相对完善的评价标准，如定额、指标、经济分析参数、价格信息等。与其他领域相比，国防工程项目建设规范性强、绩效评价标准获取相对方便，开展绩效审计相对容易。

(三)项目增值空间大，绩效审计效力　高绩效审计中的一个发现、一条建议，有时可以给被审计对象带来大的增值，主要体现在投资决策、过程管理、造价控制等方面。如果投资决策失误，则整个项目全盘皆输，谈不上有效益；如果施工过程管理混乱，则必定伴随损失浪费、效率低下；如果造价控制不严，则会跑、冒、滴、漏，价格虚增。绩效审计可以有效防止此类问题发生，如对出包工程造价的审核，核减数额大、核减率高，可以为国家和军队节省大量资金，体现出较高的增值性特征。

(四)现有的审计业务已经蕴含了绩效审计的成分　现有的国防工程建设审计业务，已经突破了传统财务审计的范畴，蕴含了绩效审计的成分。审计内容。涉及项目前期工作、招标投标、合同、造价、质量、环境保护等各方面，更多地指向了项目的绩效状况。审计技术方法，也突破了一般财务审计的局限，更多地采用工程建设特殊的技术方法。审计作用的发挥，注重揭露投资决策、建设管理、资金筹措和投资效果等重大问题，注重节省资金、促进管理、完善制度。这些都充分说明，现有国防工程建设审计已经不是单纯的财务审计，而是包含绩效审计成分的综合性审计。

二、国防工程建设项目绩效审计目标与方式

由于国防工程建设的特殊性其绩效审计的目标和方式也具有其特殊要求

(一)国防工程建设项目绩效审计目标设定　国防工程建设项目绩效审计目标可以分为根本目标、一般目标和目标入手支撑点三个层次。

(1)根本目标：评价和约束国防工程建设有关方绩效责任的履行。国防工程建设涉及面广，但高度集中、统一规划、分级管理、各负其责。绩效审计的根本目标，就是要确认或解除项目建设相关各方绩效责任的履行情况。有关方是军事部门、工程建设管理部门、财务部门、建设单位、工程质量监督机构、工程造价管理机构等。按照规定，他们各自履行自己的职责，对整个建设项目绩效负相关的责任。从本质和根本目标上看，绩效审计是对项目建设相关各方绩效责任履行的一种评价和约束。

(2)一般目标：降低造价、促进管理、完善制度和建立机制。绩效审计目标是层层分解的，在根本目标之下，必定有一般目标，乃至更具体的目标。国防工程建设项目绩效审计一般目标体现在以下方面：一是在保证质量的前提下，节约建设资金，降低造价。二是着眼管理效率，促进提高项目建设管理水平。绩效审计从项目建设的立项决策、前期工作、招标投标、合同管理、施工管理、资金和物资管理、竣工验收、建成后的使用等管理环节人手，揭示影响国防工程建设项目绩效的关键问题和原因，提出加强管理的建议，促进提高项目管理水平和项目建设绩效。三是分析评价项目效果，以点带面，促进完善制度、建立机制。绩效审计从项目建设过程、项目建成后的使用效果人手，可以衡量建设资金的配置和使用效益，也能发现决策和管理环节存在的问题。通过具体工程项目效果分析，可以从更普遍范围、更高层次和更宏观角度分析管理制度、机制方面的问题，向有关方面反映情况、提出建议，促进制度完善和机制建立。

(3)目标入手和支撑点：评价工程项目的合规性、经济性、效率性和效果性。与其他领域绩效审计一样，要实现审计目标，也是从“3E”入手，具体评价建设项目的经济性、效率性和效果性。略显不同的是，绩效审计必须要高度关注国防工程建设项目的合规性内容。合规性是指对法律、法规的遵循情况，合规与否是项目建设的先决条件，也是决定绩效高低的基础，不合规，就谈不上绩效。在合规的基础上，再评价工程项目的经济性、效率性和效果性。

(二)国防工程建设项目绩效审计的有效方式　国防工程建设项目的军事性、选点的局限性、保密性、综合性等特征决定了其审计方式的别殊性。

(1)审计方式的决定性因素：工程项目建设程序。审计方式是实现审计目标的方法、途径和样式，国防工程建设中哪些因素对绩效审计方式选择影响最大，笔者认为，影响审计方式的决定性因素是建设项目最重要的共性规律，即客观的工程项目建设程序。

工程项目建设程序是工程项目从可行性研究、决策、设计施工到竣工验收交付使用的全过程中，各个环节、各个步骤、各项工作必须遵循的先后顺序。项目建设程序反映了工程建设的内在规律，遵循之，则工程建设就速度快、质量好、成本低、效益高；违背之，则必然受到客观规律的惩罚，工程建设就速度慢、质量低、成本高、效益低。工程建设程序一般分为投资决策、项目准备、建设实施、竣工使用四个阶段(见图1)，各阶段对建设项目绩效都起着不同作用，各阶段建设绩效的表现形式也不一样。

(2)全过程跟踪绩效审计方式。工程建设程序是一个连续的、周期较长过程，环环相扣，单从工程项目的某个阶段人手实施审计，难以达到绩效审计目标。传统的事后审计方式，或者某一阶段介入的审计方式，不能适应工程项目绩效审计的基本要求；一般的概预算执行审计或者竣工决算审计，解决不了工程项目绩效审计需要关注的很多重要问题，如投资决策问题，工程造价、工期、质量等问题。适应工程项目建设程序的内在规律，绩效审计必须采用更具针对性的审计方式，而全过程跟踪绩效审计方式是有效的选择。全过程跟踪绩效审计是指将项目建设过程划分成若干阶段或期间，审计人员及时对各阶段或期间的审计事项进行绩效审计，达到审计与项目建设的同步性和贴近性，使绩效审计融入项目建设的全过程。所分阶段或期间的长短，则是根据每个项目的性质和特

点、审计的要求等具体确定。分段多，则审计次数多；分段少。则审计次数少。与传统的事后审计相比，全过程跟踪绩效审计可以更加有效地降低审计检查风险、遏制高估冒算、形成从源头和全过程加强控制和防治腐败的机制。采用全程跟踪审计方式，立足点是绩效审计工作要遵循工程建设普遍规律，视角要触及项目建设的整个生命周期。审计介入越早，审计内容则越全面，审计效果则越好。

三、国防工程建设项目绩效审计内容与评价指标

全过程跟踪审计方式下的评价指标设计，是以建设项目全过程的不同阶段为标志，确立评价指标和选择评价标准。

(一)决策和前期工作阶段的审计内容和评价指标　此阶段是项目建设的基础性工作，是减少决策失误、控制建设规模、提高投资绩效的根本保障，对项目成败起着决定性作用。其目的是以分析工程建设项目的必要性和可行性为基础，通过决策过程选择达到项目目标的最优方案，即在相对节约资源投入的前提下，能够最大限度地实现该项目的各项目标和约束条件的方案。在若干个可行方案中，进行细致的可行性研究。选择最优方案，是本阶段绩效的主要表现形式。此阶段模式化的审计内容和评价指标(见表1：其中A―合规性；B―经济性；C―效率性；D―效果性)。

(二)工程项目准备阶段的审计内容和评价指标　此阶段工作内容包括项目列入建设年度计划，落实项目资金来源，根据批准的初步设计和设计总概算，进一步做技术设计和施工图设计，通过招投标的方式选择最佳施工单位和设备供应商，以及其他的施工前准备工作。该阶段绩效形式表现为按时开工、形成合同价格、为保证工期和质量作好准备工作等。该阶段审计内容和评价指标围绕项目造价、工期、质量选择确定。

(三)建设实施阶段的审计内容和评价指标　此阶段工作是以经过选择的最优方案和设计图纸为基础，按照方案所规定的设计规模、投资标准、工程进度、质量、成本，实施该项目，以实现项目的预期目标和效果。该阶段绩效表现为对规模、标准、进度、质量和成本造价的控制程度和具体管理效果。该阶段审计内容和评价指标围绕项目控制程度和具体管理效果确定。

(四)竣工使用阶段的审计内容和评价指标　此阶段是全面考核建设工程的成果，检察设计和施工质量，按照验收规定和设计文件对竣工工程进行验收、移交，编制竣工决算，处理剩余物质，结束具体建设任务。该阶段绩效表现形式主要是将实际产生的项目效果与事先确定的项目目标进行比较，以确认和评估既定项目目标的实现程度。该阶段审计内容和评价指标围绕项目预定目标实现程度确定。

(五)工程项目的综合评价指标和审计内容　采用全程跟踪审计形式，并不否定对工程建设项目最后的综合评价。全程跟踪审计方式下，综合评价是在各阶段审计的基础上进行的，因此，并没有特有的专门评价指标，而是各阶段指标的汇总和分析。汇总和分析可按照合规性、经济性、效率性和效果性四方面进行，从四方面进行总体评价。以经济性为例，各阶段都涉及到经济性方面的指标和内容，如决策和前期阶段，投资估算、建设标准、各项费用的计取是经济性的表现，而在项目准备阶段，中标报价、采购成本等也是经济性的表现。把各阶段评价内容汇总起来，就能够形成关于工程项目在经济性方面的总体评价结果。