高校科研资金管理绩效评价指标构建

近年来，我国高等学校科研经费投入持续快速增长，为高校科技事业发展提供了有力保障。“十一五”期间高校科研投入年均增长率超过10%，“十二五”以来国家对高校科技资金投入保持持续高速增长，大幅度的科研资金投入推动了我国高等学校教育、科技事业取得长足发展，科技实力大幅提升，整体技术创新能力明显增强。但需引起注意的是，我国高校财政科研项目和资金管理还存在科研立项重复、项目管理不透明、资金使用效率低下等诸多问题，主要表现在：科技项目管理缺乏有效统筹协调，各类科研项目计划专项林立，边界不清，重复交叉严重；科技资源配置效率低下，项目经费预算安排不合理，专项资金预算盲目；科研经费违纪违规使用，有些单位出于平衡资金目的，混淆各种专项资金，造成不同科研项目开支界限不明确；利用科研资金重复购置资产，忽略科研仪器设备购置前的科学规划；对科研资金管理绩效考核不到位，绩效评价体系简单。党的十要求落实创新驱动发展战略，促进科技进步与经济发展紧密结合，社会各界对高校科研资源的合理配置以及科研经费使用的安全性、效率性日益关注，建立科学完善的科研资金管理绩效评价体系意义重大。

一、高校科研资金管理存在的问题

在高校科研资金管理工作中，作为科研经费管理的财务部门，对科研项目申报和科研资金管理绩效考核等环节监督不足，这一定程度上制约了高校科研资金管理水平的提高，也使得高校科研经费投入对国民经济发展的贡献度受到很大影响。高校科研资金管理存在的主要问题如下：

（1）项目申报环节。主要问题包括：①科研立项重复。许多高校为获取更多科研经费，存在不同部门项目立项相同或类似项目重复申报等问题。②重立项轻论证。很多高校在向上级部门申报项目时，抱着“科研资金不要白不要”的态度，项目立项前期不做充分调研，只重争取资金，忽略项目论证，致使科研项目实施与科学发展规划不符，一些项目即便拿到科研资金也无法正常使用，有些下拨经费甚至被收回，或者改变资金用途违规使用。③预算安排欠合理。部分重大专项资金预算存在很大盲目性，严重阻碍了科研资金使用效率。很多高校科研预算申报与预算执行严重不符，年终沉淀大量科研资金，只好违背资金专款专用原则，改变经费使用计划。项目预算编制的不合理给高校预算执行监督带来严重障碍。

（2）项目评审环节。主要问题表现为项目评审不客观。高校专项科研经费在项目申报阶段常常带有很强的主观性。考虑到上级部门在项目评审时会将部分经费审减，许多高校在编制科研预算时通常人为主观地根据以往审减比例进行上调。而主管部门又不对科研项目调查研究而是根据经验评审预算，评审项目时随意、主观，经常将项目经费预算控制在某个数额上。

（3）项目实施环节。项目实施是高校科研经费管理的重要环节。从财政经费拨款，到项目单位财务核算和资金支出管理等，都属于项目实施环节。该环节主要问题包括：①科研拨款时间滞后。通常专项经费预算申报是在上一年9月份，而主管财政部门下达预算经费通常在当年10～11月份，两者相隔时间长达一年多。如前所述，许多高校项目申报阶段的盲目性，使得部分科研项目在等待经费拨款期间已发生变化，从而需要对前期申报项目进行相应调整，而项目调整又需要重新履行各项审批手续，导致项目无法如期实施，科研经费年终结余过多，资金使用效率低下。②科研资金违规挪用。在高校目前实行国库集中支付的背景下，科研资金拨款时间滞后往往造成项目经费年度结余过多，而结余额度要被收回注销，出于平衡资金的目的，有些高校会混淆各种专项资金开支边界，不同科研项目经费开支混乱，专项资金挪作他用现象频出，给科研支出量化考核造成困难。③预算执行存在偏误。由于高校科研经费支出与项目实施进程不同步，科研项目实际工作进程与经费预算计划存在较大偏差。高校科研经费预算一般未详细列示资金开支范围，部分高校会主观改变或者扩大科研经费支出范围，不按照预算使用经费或者改变经费用途，使得项目预算执行存在严重偏误。④日常支出“不真实”。科研经费下拨到高校，项目经费的使用和管理通常由项目负责人负责，负责人对科研资金使用拥有相对独立的自。财务部门通常只对反映项目执行过程的各种财务票据的合理、合法性进行监控，往往无法对经费使用的真实性、有效性进行监督。⑤资产使用效率低下。高校科研部门往往忽略科研仪器设备购置申请的科学论证和规划，重复购置仪器现象频繁，有的设备仪器被长期闲置，资产使用效率低下。尤其是移动性比较强的电子设备、仪器、图书资料等甚至被视为私有财产，学校难以对科研资金所购置的资产进行合理配置与资源共享。

（4）项目考核环节。由于我国目前对科研项目考核管理没有实质性要求，高校对于科研项目实施效果考核缺位。表现在：①科研评价体系简单。由于科研资金管理者缺位，导致评价主体缺失。尽管由上级部门组织的绩效考评所涉及的范围在逐步扩大，但科研项目实施绩效考评的主要承担者还是高校自身。目前，从评价指标上看，高校科研资金管理绩效考核还没有形成完整的指标体系，科研资金使用效率评价内容非常有限，仅仅包含预算收支完成率、人员支出占项目支出比率、资产负债率、人均支出增减率等指标，粗略的评价指标使科研绩效评价过于简单，缺乏完整性和系统性。②监督考核效率低下。当前，主动对科研项目管理绩效进行全面评估的高校几乎没有，即使面对上级部门组织的绩效考评，大部分高校也是草草应付，考评结果很难真实全面地反映科研项目实施的状况。

二、高校科研资金管理绩效评价原则与方法

SMART原则被许多国家政府部门和组织作为绩效评价指标体系的设计原则。五个字母所代表的定义分别是：明确性（S-Specific）、可衡量性（M-Measurable）、可达成性（A-Attainable）、相关性（R-Relevant）和时限性（T-Timebound）。SMART原则对科研经费管理绩效评价指标体系设置有一定借鉴作用。鉴于高校科研资金主要依赖政府科技部门拨款，科研项目所产生的经济利益较少等特点，本文将科研资金管理绩效评价指标设置原则归纳为四个方面：1）特定性；2）可衡量性；3）数据可获取性；4）时限性。其中，特定性指高校科研资金管理绩效评价指标体系应具有明确指向和专门用途，主要表现在评价目标特定和评价导向特定两个方面，例如针对多个科研项目比较其优劣之处，进而通过评估对项目拨款起导向作用。可衡量性要求设置评价指标应当有科学标准，以便于采用统一尺度来衡量不同评价对象的表现。可衡量性要求评价指标具有可量化的特性，不一定要求将评价指标的设置限定在定量指标上，对评价中定性指标的测量，可通过定性描述人为赋予评价指标定量含义，将定性指标转化为可衡量的定量指标。数据的可获取性指用于生成科研项目评价指标的相关数据应便于收集。如果用于某项评价指标的数据在现实中不可获取或获取难度大、成本高，则该指标不具可操作性，应予以剔除或寻求其他指标替代。时限性是指项目的完成具有时效性，科研项目何时开始何时完成都应准确记录，对项目完成进度和效率应有严格要求。

国际上通用并为大部分学者所接受的科研项目与科研资金管理绩效评价方法通常为同行评议法，配合使用其他定性或定量分析方法，如文献计量分析方法、经济回报率分析、案例分析和财务指标分析方法等。我国科研绩效评价主要采用定性与定量相结合的方法，在评价体系设置中，科研绩效评价指标体系通常分为目标层、准则层和方案层三个层次。

一般情况下，科研绩效评价主要反映项目科研投入与产出状况，其中投入指标主要包括科研项目人力投入与财力投入状况，如基于熵权-G1法科技评价模型中“R&D人员数”、“R&D经费”指标等（2007，祝志川、张玉玲），基于组合客观赋权法的科技评价模型中“科技活动人员数”、“R&D经费占GDP比重”、“R&D时间”指标等（2005，樊华）。产出指标主要考察项目的科技产出、经济产出、社会影响和成果转化四个方面，其中，科技产出主要考察被国际三大检索系统收录的论文数、发明专利数等；经济产出通常采用科技进步贡献率、年均GDP增长速度等指标评价；对社会进步的影响主要考察项目完成时培养的优秀研究生人数（邓斌，2005）、工业固体废物综合利用率等指标；成果转化则主要考察项目当年转让合同数（吕蔚，2008）、成交合同金额等。针对人文社科与自然科学项目绩效评价特点的不同，有学者提出了人文社会科学科研绩效评价指标体系（2000，王明、刘强），该体系采用定性与定量相结合的方法，剔除科研项目成果转化指标，并将科研成果对经济社会的影响设定为定性指标。

在科研绩效评价方法与评价指标的选择上，各国众说纷纭，但无论是同行评议也好，科学计量分析也罢，都必须与评价对象相适应，具体问题具体分析，采用符合逻辑的科学性指标并遵循客观性及可操作性评价原则与评价方法。

三、高校科研资金管理绩效评价指标构建

我国科研资金管理绩效考评建设起步相对较晚，其发展大致经历了三个阶段：第一阶段是1993年至1998年，主要采用定量方法对科研产出进行评价，评价指标主要选取获奖、论文、专利等产出类指标。第二阶段是1999年至2004年，采用定量评价与定性评价相结合的方式，关注重大创新科技成果，重视科研目标完成度，评价内容主要包括承担战略性科研任务、高质量科学论文、重要国际学术会议特邀报告等。第三个阶段为2005年至今，其主要特点是对科研项目进行综合质量评估与政策导向评估，关注项目的科研创新能力与整体发展绩效，追求对研究工作基础性、战略性、前瞻性的引导，建立了以基础数据测评为基础的综合质量评估体系，选取论文、专利、人才、重大创新贡献等24个绩效评价指标元素，以此为基础构建了创新能力指数定量测评体系，并尝试对科研项目进行战略规划评价。

为了加强对高校科研项目与资金的管理，财政部2003年印发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，并结合教科文部门实际情况，制定了《中央级教科文部门项目绩效考评规范》，对高校科研项目与资金管理绩效考评进行工作部署。科技部也相继出台了系列文件和规定，如《科研评估暂行办法》、《国家科研计划项目评估评审行为准则与督察办法》、《国家科研计划课题评估评审暂行办法》、《国家高技术研究发展计划课题评审程序规范》及《关于改进科学技术评价工作的决定》等，部署了一系列有关科研项目评价理论、评价方法及政策体系的软科学研究。

根据前述绩效评价指标设立的四项原则并结合高校科研资金管理现状，本文拟将高校科研资金管理绩效评价体系设计分为一级指标和二级指标两个层次，具体包括项目执行、项目人员、项目经费、项目产出成果、直接经济效益、间接社会影响、人才培养情况7个一级指标和项目进展、项目技术和经济指标完成等20个二级指标。高校科研项目与资金管理绩效评价指标体系如表1所示。

现对表1所列各项指标分别说明如下：

1.项目执行情况

项目执行情况（评价值）=项目进展权重×项目进展评价得分+项目技术和经济指标权重×项目技术和经济指标评价得分+项目验收结论权重×项目验收结论评价得分

项目执行情况评价的各级指标组成见表2。

表2中，项目进展评价采用等级选择方式获得无量纲分数，项目“按计划进行”、“进度超前”、“拖延”、“停顿”和“撤销与终止”计分标准依次为：10分、9分、6分、4分和1分。项目技术和经济指标完成情况计分标准包括：“全部完成”计10分；“基本完成”计6分；“未完成”计1分。验收项目以计划主管部门的验收结论为准，项目验收结论同样采用等级选择方式获得，其中“验收合格”计10分；“验收基本合格”计6分；“验收不合格”计1分。

2.项目人员情况

项目人员情况（评价值）=项目负责人职称权重×项目负责人职称评价得分+项目参研人员学历权重×项目参研人员学历评价得分

其中：

项目负责人职称评价得分=正高人数×10+副高人数×8+中级人数×6+初级人数×4+其他人数×1

参研人员学历（计算值）=研究生学历人数×10+大学学历人数×8+大专学历人数×6+中专学历人数×4+其他人数×1

3.项目经费情况

项目经费情况（评价值）=项目经费预算与经费到位金额权重×项目经费预算与经费到位信息评价得分+项目经费预算与经费支出金额权重×项目经费预算与经费支出信息评价得分

项目经费情况评价各级指标组成见表3。

表3中，各指标计分标准依次为：“实际到位项目经费与预算吻合（指经费90%已实际到位）”计10分；“实际到位项目经费与预算基本吻合（70%～90%实际到位）”计6分；“实际到位项目经费与预算不吻合（实际到位不足70%）”计1分。项目经费预算与实际支出计分标准包括：“严格按预算支出（控制在预算±5%之内）”计10分；“基本按预算支出（控制在预算±10%之内）”计6分；“未按预算支出（实际支出超出预算10%以上）”计1分。

4.项目产出成果

项目产出成果（评价值）=发明专利权重×发明专利评价得分+论文著作权重×论文著作评价得分+成果水平权重×成果水平评价得分+技术标准权重×技术标准评价得分+项目奖项权重×项目获奖评价得分

项目产出成果评价指标见表4。

上述各项指标均采用无量纲分数，如成果水平指标包含“国际领先”、“国际先进”、“国内领先”、“国内先进”和“省内领先”，计分标准依次为10分、8分、6分、4分和2分。成果水平等级选择以项目鉴定结果为准。

5.直接经济效益

通过计算项目直接实现的经济产值与项目经费实际支出金额比值进行评价：

投入产出比（计算值）=项目实现的经济产值（元）/项目经费实际支出金额（元）

得到项目投入产出比计算值后，通过该指标隶属度进行差值计算获得该指标的最终评价得分。

6.间接社会影响

间接社会影响评价值=改善生态环境权重×改善生态环境评价得分+节能降耗减排权重×节能降耗减排评价得分+社会公共服务权重×社会公共服务评价得分+防灾减灾权重×防灾减灾评价得分+人口健康水平权重×人口健康水平评价得分

反映“间接社会影响”的5项二级指标均采用等级选择方式获得分数，选择“是”计10分，“否”不计分。间接社会影响评价指标见表5。

7.人才培养情况

人才培养情况评价值=取得学位人数权重×取得学位人数评价得分+晋升职称人数权重×晋升职称人数评价得分

取得学位人数（计算值）=取得博士学位人数×10+取得硕士学位人数×5+取得学士学位人数×2

晋升职称以项目实施过程中晋升中级、高级职称人数统计，指标计算值如下：

晋升职称（计算值）=晋升高级职称人数×10+晋升中级职称人数×5

得到该指标的计算值后，通过该指标隶属度进行差值计算获得指标的评价分数。

8.指标权重的确定

借鉴现有评价体系设置原则，高校科研资金管理绩效评价指标计算可采用两种方法：

（1）根据项目鉴定标准与鉴定结果，获得二级指标的评价得分，包括项目进展、项目技术和经济指标、项目验收结论、负责人职称、项目经费预算与经费到位信息、项目经费预算与经费支出信息、成果水平、改善生态环境、节能降耗减排、社会公共服务、防灾减灾能力、人口健康水平共计12个二级指标。

（2）通过统计指标的加权求和获得二级指标的计算值，包括参研人员学历、发明专利、论文著作、技术标准、项目获奖、投入产出比、取得学位人数、职称晋升人数共计8项二级指标。

方法1的有关评价指标的评价值直接参与指标加权求和计算，而方法2所得的计算值不仅量纲不尽相同，值域也不同。为了能在指标体系中进行比较，需要通过对这些指标进行隶属度的设计将指标的计算值转化为指标评价得分。

四、结语

2006年，国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》，2012年，全国科技创新大会颁布了《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，党的十更是提出了国家科技创新驱动发展战略。新时期、新形势、新任务赋予高等学校科技创新重大历史责任，要求高校必须对科技管理体制进行改革。而高校科研项目和科研资金管理改革正是推动科技体制改革的切入点和突破口。绩效评价是运用科学、规范的标准、方法和程序，对组织的业绩、效率和实际效果做出尽可能准确的评价。科研资金管理绩效评价是对科研经费管理效果和效益以及项目承担单位的科研资金管理业绩做出客观、公正和准确的综合评判，是科研项目管理的价值主体以其价值准则对项目管理的有效性实施判断。本文在借鉴国内外科研资金管理绩效评价方法的基础上，通过分析我国高校科研资金管理面临的实际问题，借鉴国内外科研资金管理评价方法，构建了高校科研项目与资金管理绩效评价体系，以推动高校寻找行之有效的科研资金管理模式。科学完善的科研资金管理绩效评价体系可以促进高校实现科研资金管理目标，探索科研资金管理理念以及管理手段的创新，提高资源配置效率，推动高校科技创新稳步发展。

作者单位：南京农业大学金融学院