中国古代治吏之法的得失借鉴

【摘要】在发挥官吏才干与预防官吏贪邪的问题上，古代社会积累了丰富的经验。中国古代治吏思想在汉朝儒法合流中完成了依礼治吏与依法治吏的融合并趋于定型，在德礼与刑罚并用的主张下倡导依法治吏。中国古代治吏之法严密周翔，使得依法治吏的基本环节有章可循。法律的权威与效能不仅在于制定，更在于施行。治吏贵在以法为尊。法之不行，自上犯之，要治民更要治官。健全官吏控制模式，建立长效激励机制有利于保障吏治清明。

【关键词】权力 明主治吏不治民 法治 人治 依法治吏

【中图分类号】D092 【文献标识码】A

治国必先治吏。选贤任能，择录为官被中国历朝历代视为治国理政的关键。为了维护自身的政治与经济利益，历代统治者都比较重视吏治，以使江山万世一系，国祚绵长。如何保证担任公职的官吏克制自己的权力欲，不为权力所腐蚀，清正为官。如何保障官吏发挥治国理政的才能，严格执行国家的政策方针、法律制度，廉明为政？这些历来都是当政者关心的问题，也是历代思想家论著的焦点问题。

中国古代关于治吏的思想理论

对于国家而言，官吏是执掌兵刑钱谷等重要领域的重要工具。关于提高统治效能与建设清明吏治，历代思想家与政治家多有论著，形成了一系列理论。吏治思想经历了依礼治吏与依法治吏的论争、交融与定型，在礼法并用、教化与刑责并重的主流思想下形成了依法治吏的吏治理论，“明主治吏不治民”的观点获得了普遍的认同。

早在春秋战国时期，官僚制度取代世卿继承制度，官吏队伍建立之初便有了依礼治吏与依法治吏的论争。春秋时期，奴隶制开始瓦解，礼崩乐坏。不仅统治阶级下层官吏不再遵守礼义法度的约束，就连上层的诸侯卿大夫也纷纷逐鹿中原谋求霸业。王室衰微，天下失序，出现“君不君，臣不臣，父不父，子不子”的乱象。为了挽救社会危机，追求天下大治，孔子提出“克己复礼”的主张，将之作为整肃吏治的根本措施。孟子在孔子的基础上提出依礼治吏的思想，将“仁”的思想发展为仁政，反复劝说君王官吏推崇王道，践行仁政。儒家提出的依礼治吏，就是以君臣上下的礼来管理官吏，要求官吏“克己复礼为仁，一日克己复礼，天下归仁焉。为仁由己，而由人乎哉”。①也即强调提升官吏道德修养，加强官吏自省自觉。通过厚人心正风俗来行教化之风，激发人的良知良能，营造良好的官场风气。儒家学说在治吏问题上注重人的主观能动性与舆论环境对于人的影响，有利于官吏提升素养，发挥自身积极性，克勤克俭，清正为官。然而，作为利益既得者的官吏很难自觉遵守“己所不欲，勿施于人”②的原则。将吏治的清明依借于官吏的道德修养与自觉自省过于理想化，这等同于将权力交给权力者的自我约束，忽视了人的欲望。君王相卿对于孟子推崇王道、践行仁政的奔走劝说采取敬而远之的态度，以其“迂远而阔于事情”③。

战国兴起的法家吸取儒家学说不能行之于当时的教训，在总结治吏经验的基础上明确提出依法治吏的主张。商鞅指出，“守法守职之吏有不行王法者，罪死不赦，刑及三族。”④主张用法律来管理官吏，充分发挥官吏作用。依法考选，依法赏罚，不赦不宥治官驭吏。韩非在商鞅“依法治吏”的思想基础上提出了一整套依法治吏的理论，强调“明主治吏不治民”的观点，通过驭官而达到驭民的目的，既治官也治民。在论证这一观点时引例说明治民犹如救火，“救火者，吏操壶走火，则一人之用也，操鞭使人，则役万夫。”⑤由吏“役使万夫”，君主只要驾驭“操鞭使人”的官吏即可。只有首先实现“吏治”，而后才能实现“民治”。这好比“摇木之本，则枝叶必动;引网之纲，则万目必张”。⑥作为国家至高无上的君主不可能直接临民制民，而是通过庞大的官僚群体按照职务分工管理社会，治理国家，统御百姓。这个观点是战国以来出现的官僚制度对专制主义国家运行作用的总结。

明主如何治吏，主张以法治国的法家当然主张依法治吏。强调依靠法律来管理官吏，要求赏罚分明，不赦不宥。“圣人以功授官予爵，故贤者不忧，圣人不宥过，不赦刑，故奸无起。”⑦驭民之官与治下之民一并适用族刑连坐之法，使官吏虽受命于千里之外，也能尽忠于庙堂之上。并针对乱世列国之间冲突不断，国内各阶层之间矛盾尖锐，强调君主“不恃人之爱为我也”，而是通过一赏一罚驾驭官吏。“故主施赏不迁，行诛无赦。誉辅其赏，毁随其罚。则贤不肖俱尽其力矣。”⑧在厚赏与重罚之间恩威并施，“使人不得不爱我之道”，从而保证官吏忠于君主并认真履行自己的职责。法家在执行重刑辟以去刑的过程时过于单一与残暴，往往是奏效一时而难医根本。在治吏上以商鞅自身结局为例，可谓之作法自毙。

由此观之，儒家的重德轻刑往往失之宽柔，法家的严刑重罚和驭臣之术又失之峻猛。自汉后，儒法两家合流，礼法结合、德刑并用不啻为一种综合为治的治吏模式。当政者兼用儒法之术，混合霸道、王道，以德怀柔，以刑惩顽，宽猛相济，既可收一时之效，又不失为治国长策。

在如何整顿吏治的问题上，后世王朝基本沿用了在实施礼义教化的同时强调实行法律手段。“明主治吏不治民”成为后世统治者的共识，并随着治国理政经验的积累而不断丰富。

三国蜀国诸葛亮曾说“约官职，从权制，开诚心，布公道，尽忠益时者虽仇必赏，犯法怠慢者虽亲必罚，……终于邦城之内，咸畏而爱之，刑政虽峻而无怨者，以其用心平而劝诫明也”。⑨唐太宗主张“致安之本，惟在得人”。“用得正人，为善者皆劝，误用恶人，不善者竞进。赏当其劳，无功者自退;罚当其罪，为恶者戒惧。故赏罚不可轻行，用人弥需慎选。”⑩明太祖朱元璋鉴于元末官场腐败推行重典治吏。重典治吏可谓重矣，然却没有带来他理想中的吏治。集三十年施政经验，他在晚年对自己重典治吏、法外加刑进行反思，一味的严刑只可收一时一域之效，却不能在根本上解决吏治问题。进而主张明礼多劝官，定律以绳顽。将礼法并用，宽严相济视为长策。经过历代的思想家、政治家的传承与发展，“明主治吏不治民”、礼法结合等治吏思想不断地被充实，依法治吏的思想日渐系统化。

依法治吏的法律渊源

明主治吏首重依法治吏，依法治吏的前提是有法可依。在中国历史上，有官之日便有治官之法，古代与此有关的立法绵延不绝。既有承继古代的前法，也有因时而立的新法，反映出不同时期治吏之法的不同特点。

依据《尚书》等传世典籍记载，先秦时期，早在虞舜时就有了百官和有关官吏职责和考绩的规定。“昏、墨、贼、杀”规定里的墨刑即专门针对贪以败官的犯罪行为。商总结夏亡的教训，提出“制官刑，儆于有位。”严肃官纪有“三风十愆”，“惟兹三风十愆，卿士有一于身，家必丧;邦君有一于身，国必亡。沉下不匡，其刑墨”。周仿照天地四时设置六官渐成系统，职掌国家吏治的方方面面。《周礼》中汇总的典章制度为后世提供了以典设官明责的范式。治吏之法有了专门的律篇――《吕刑》，突显了“明德慎罚”的立法思想。治吏之法趋于部门化，有了专对司法官吏的规定，“五罚不服，正于五过”。以“惟官、惟反、惟内、惟货、惟来”的“五过之疵”作为司法官枉法裁判定性标准。

出土的《睡虎地秦墓竹简》、《岳麓书院藏秦简》中有专门细致的吏治记载。前者除去记载类于后世官箴书的“为吏之道”专篇外，所载《游士律》、《置吏律》、《除吏律》、《内史杂》等30余种法律均涉吏治。后者除去“为吏治官及黔首”再次证实了当时任法而治的治吏思想外，所载判例列明了官吏执行公务中主观上的故意与过失责任追究问题，例如《为狱等状四种》“暨过误失坐官案”中对于暨所犯公罪中的“大误”、“小误”等八项失职行为以“相”论刑，即对官吏所犯公罪之量刑以重罪吸收轻罪。秦统一六国后，建帝号，改官制，确立了“三公九卿”制的中央行政管理体制。皇帝之下设置总理政务的丞相与管理军事的太尉、掌监察的御史，位列三公，构成国家机器的核心。丞相以下设置九卿分管礼仪、赋税、司法、财政、皇室等日常事务。秦把各级官吏的选拔、任用、监督、考核、奖惩等纳入了法制化的轨道。汉承秦制，通过立法加强对官吏的管理。汉初叔孙通制定《傍章》，将官秩仪礼制度渗透到官吏的日常生活中，汉武帝时制定的《左官律》、《附益律》、《沈命法》在巩固集权统治的同时为选官、用官、督官履职创造了法制环境。出土的“张家山汉简”中《二年律令・捕律》详细记载了官吏承担连带责任的情形，《史律》是关于官吏掌握业务、培训专业知识的专门律法，《秩律》、《爵律》等是对官吏秩次、品级身份的规定。

唐时治吏之法趋于定型。《唐律疏议》十二篇中第三篇《职制律》集中对官吏的设置、选任、失职、渎职、考课、奖惩、休致等内容作了专门细致的规定，其余十一篇的律文也杂有对官吏违法失职等规定。《唐六典》是对有唐以来相关行政管理法律制度全面的厘定，内容包含国家机构的设置、人员的编制、品秩、职责、铨选、考核、奖惩、俸禄、致仕等制度，汇集了唐时的官规政令，其立法内容与“律典分野”直接对后世产生重大影响。宋朝统治者一方面以优厚的待遇为条件换取、分割大臣手中的权力，造成史上典型的厚俸冗官时代。另一方面加强官吏立法，存世的《庆元条法事类》记载的是宋代吏部七司的办事依据。它以“事类”为别，分若干“门”，对官员的选任、考课、升迁、官品、俸禄、奖惩、致仕等做了专门的规定，在内容上继承了《唐六典》的规定。

明清是治吏之法的重要发展时期，统治者为加强中央集权，制定并出台了一系列的治吏之法。明洪武三十年颁布《大明律》，突出重典治吏、重刑治贪，除去远承唐律的“职官”等篇目外，将官吏受财、坐赃致罪等专列“受赃”一卷，量刑较历代为重，有前科者永不叙用。首创“奸党”罪，严禁官吏结党营私。由案例汇编而成的《明大诰》践行“明主治吏不治民”的思想，治吏之条占百分之八十强，对《大明律》中原有罪名多加重处罚，《明大诰》因是朱元璋亲自审定的案例汇编故而在效力上优于《大明律》。明嘉靖时仿《唐六典》制定《会典》，后世称之为《明会典》。“辑累朝之法令，定一代之章程”，其体例更为严谨，治吏的内容也有所扩大。《剑桥中国史》如此评价道，“明王朝甚至比帝国早期几个典型的政权更加企图使政权的运转正规化，使官员行为整齐划一。”事实上有明一代，文官治国，官僚集团在明朝特别是明后期作用突显，皇帝可以辍政不朝几十年而国家机器照常运转，治吏之法不可谓不强。清朝的《大清律》在明律的基础上对“奸党”作了扩充，以防止八旗诸王结党、内外官交结以及宦官干政。清朝作为最后一个封建王朝，远接《唐六典》，近承《明会典》，前后共制定五部《会典》。五朝会典首尾相衔，完整汇集了清初至光绪十三年间清政府各机构职官的设置、办事的规范、行政法令等内容。会典之后附有则例、事例，自乾隆朝始所附则例、事例另辑成书，造就了典、例分辑的体例。则例作为行政性质的立法，有会典则例、各部则例、各族则例、各省则例以及六部处分则例等，则例对官吏的行为作出了具体的规定，成为清朝治吏之法的重要组成部分。

由上可见，传统社会注重吏治，强调治吏有法，其治吏之法的发展与整个社会的发展相始终。为了治国平天下，历朝历代均重视治官以驭民，无一例外地制定了诸多治吏之法，内容全面细致，历朝相沿不改，做到了对官吏管理的有法可依，从而以法约束了官管治下之民的行为。

依法治吏的基本环节

为政之要，重在治吏。执掌刑名钱谷的官吏发挥治国理政驭民的作用是国家正常运转的基本保障。吏治的清明与否关乎国家的气运。历代治吏，首推综合为治，其中尤重有法。如前所述，历代治吏之法可谓详矣。然法贵在施行，“有法不行，不如无法。”依法治吏贯穿于选吏、课吏、察吏的基本环节，选吏有铨选之法，课吏有上计之法，察吏有监察之法，惩吏有惩贪之法，情节严重者则入刑律。具体说来：

明职课责。明职是指明确划分官吏的职掌。这在官僚制度形成之初便已经这样做了。秦汉时期，三公九卿之制已经形成，其职掌各有明确的分工。至唐代，《唐六典》将三省六部二十四司官僚机构的职掌分别规定于六典当中。明清时期的会典主要是仿《唐六典》划分各级官吏的职掌与品级。只有明确职掌才能考订其治绩，因此明职之后便是课责。课责就是考课职官的功绩治绩。考课的目的在于督励职官尽职尽责，因此考课之后继之以奖惩。根据考核结果，区别等级，予以升降赏罚。这种方法最早见于《尚书》，“三载考绩，三考黜陟幽明”。

战国时期实行的上计制度是最早的官吏考课法。考课官吏的职责要有标准。唐代明定“四善二十七最”法。宋朝沿袭唐代“四善”来考课官吏。元末以“守令黜陟之法”为标准。明朝有“八法”考吏。清朝有“六法”考吏。奖惩是考课的必然结果，凡重考课则重奖惩。“夫有官必有课，有课必有赏罚。有官无课，是无官也;有课而无赏罚，是无课也。”优劣故而考课官吏分别成绩给予奖惩是治吏的重要手段。

明职课责依法明确了官吏的应作为和不应作为，对于违法失职起到了积极的预防作用。上述商之官刑“三风十愆”便是告诫官吏所不应为的。历代制定的“职官法”中许多规定带有预防性质。譬如，监临部主之官不许于部内娶妻妾、置办田产，居官逢父母丧秘不举哀，离家五百里为官等也都旨在预防官吏违法失职。明职课责、依法治官不限于发生以后的行为，更重要的是预期为非，举其何者应为，何者不应为。

选吏察吏。在预防官吏腐败上有两个重要环节，一是选官;二是察官。在选拔官吏时，严守选官之法，坚持选官标准。历史上将选拔官吏作为国家的一项制度自汉朝始，汉初倡忠孝、廉德，实行举孝廉制度。隋唐发展为德才并重的科举选官、唯才是举的制度。选官择官经历了由考察德礼到制度取试，由重孝廉到重贤才的变化，体现了德礼与法的融合。铨选的标准向着人才的专业化方向发展。汉代实行举荐选官法，在察举之外设有征辟制度，使得选官制度化。隋唐实行科举选官法，这是对魏晋以来九品中正法的特权选官制度之否定。科举广开科目，无等级门第之分，考试合格者便迈入了官僚的阶梯。科举选官具有民主性，“朝为田舍郎，暮登天子堂”所在多有。统治者通过任用良吏，使德才兼备之士子参与政权管理，提高了行政效能。

随着官僚机构的扩大，察官也是国家统治的重要内容。对官吏进行定期或不定期的监督检查，防止官吏违法乱纪，及时纠举并清除那些腐败变质及贪污枉法的官吏，以保持官吏群体的纯洁性。察官在于考察官吏是否称职，是否公忠体国，是否清政爱民，是否廉洁奉公。对察官之官的监察，唐以来所设规范极为详密。譬如察官到所察之地，不许接待门客，不许会见私友，不许仆人外出等。为察官而建立起的监察制度，是监督官吏行权的本土性立法经验。总之，依法规制官吏的选任、监察是统治者加强统治的工具。有效地保障了国家秩序的正常运转，使得中国古代的官僚制度形成了完整的体系。

惩贪奖廉。治吏首要察之以廉，绳之以法。据《夏书》“昏、墨、贼、杀，皋陶之刑也”，说明皋陶时期已有惩贪之法。至秦至唐历代各有惩贪之法。依汉律，主管官吏所盗财物计赃值十金者，即处以死刑。汉文帝时还下令，坐赃者不得为吏。汉代允许从被免职的官吏中重新选拔官吏，但因犯赃而被免职者终身不为官。唐律将官吏犯罪划分为“公罪”、“私罪”，实行不同的处罚原则。公罪从轻，私罪从重，力求将行政过失与贪墨枉法区分开来，在保护官吏工作积极性的同时防止官吏。唐统治者深恶官吏贪墨，将涉及钱财的犯罪统称为“赃罪”，制有“六赃”之法，分别情节，按吏惩罚。“六赃”之中“枉法、不枉法、受所监临、坐赃”四种是专指官吏的身份犯罪。明时根据贪污的数量分别惩治，有可算之法。惩贪是吏治的重要方面也是刑法的重要内容。但历代统治者治吏并不是一味惩贪，相反更积极的是奖励廉洁。常以最高统治者的身份赞美褒奖清官廉吏。如三国时诸葛亮，明朝海瑞、清朝于成龙等都受到正史的旌表。惩贪是治理官吏的消极手段，奖励廉洁是治理官吏的积极手段。开明之制下的吏治清廉是跟这两者的结合分不开的。

总之，依法治吏，就是把官吏的选拔、任用、职责、考核、升降、奖惩等一系列环节纳入法制化的轨道，使之规范化、制度化，而且要使这种法律与制度具有权威性。依法治吏的目的在于预防、惩戒官吏腐败，使得官吏奉公守法，廉洁自持。在手段上，依法纠弹官邪分别处罚，将官吏的职掌权责纳入法定的规范内。凡在法定范围内的活动是合法行权。凡超出法定权力外的额外诛求，即所谓习惯权力便是违法失职。在选官上，要求官吏德才兼备;在考课上，要求官吏重德识礼、遵制守法;国之安危系于官吏清廉，强调为官以廉;在整饬吏治时强调礼法结合，重教化、重刑责。

综上可见，中国古代治吏之法严密周翔，使得依法治吏的基本环节有章可循。历史经验启示我们需要依借于法，做到依法治吏。

依法治吏的启示

在肯定古代治吏经验的同时也应看到，在古代社会里统治者自觉与不自觉地都曾采用过依法治吏的方法，效果各异，但都没有从根本上彻底解决吏治的根本问题，往往跳不出历史周期律归结的兴亡怪圈。每一王朝建立之初都励精图治，把反腐倡廉作为主要任务，但很快就进入瓶颈期，前紧后松，不仅将建立之初的建树化为乌有，而且导致整个统治阶级开始腐败，并随着经济的发展愈演愈烈，以致于无法收拾。究其原因有二：在君主专制体制下的国家机器难以始终如一的坚持刑无等级，一断于法。集权下难有真正的制衡，专制下难有自下而上的民主监督力量。下级服从上级，地方服从中央的金字塔结构里官吏惟上是从，恩惠自上而下，等级分明。往往容易滋生腐败，且形成保护伞、利益链，成群结伍地败坏吏治。另外，传统的中国社会里并非是完全的私有制，而是封建国家所有制，统治者在握有政治大权的同时也握有经济大权。专制帝王大权独揽，不仅对臣民握有官、爵、利、禄与生杀与夺的绝对权力，而且直接干预国家的经济生活，政治权力与经济权力联姻。政治权力支配经济权力，就必然为“权钱交易”提供充分的条件，官场也是市场。官吏不贪墨，难以见容于市。

综合正反两方面的经验与教训之后，给予我们的启示有：

要治民，先要治官。如前所述，古代倡导“明主治吏不治民”，有许多针对官吏的制度措施。同时也有许多专门面向官吏的法律特权，譬如议、请、减、当、赎等针对官吏犯罪的特权。我们在吸取其宝贵经验的同时也要警惕官吏法律特权带来的不良影响。在当代人们的观念里仍有趋官、畏官的官本位意识，对于官吏在立法上也有所区别。依照逻辑，贪污与盗窃同属侵占财产所有权的行为，只是身份不同，针对的一个是国家府库，一个是私人财物，然贪污的判罚比盗窃要轻。在实务中，行政诉讼案件相比其他案件办案难度要大，私人的赔偿责任相比国家的赔偿责任要重。国家赔偿的启动一般都十分困难，故而有人戏称《国家赔偿法》为“国家不赔法”。这使人联想到清末杨乃武一案，杨作为胜诉一方仍要承担告官的责任，御赐白布绕梁，子孙不得为官。这些现象都值得我们思考。

倡导近代意义上的法治，健全官吏控制模式。近代法治有利于健全官吏控制模式，从而实现吏治的良好运行。

法家的治官思想和治国思想，也被贯之以“法治”之名，但这种君主专制下的法治与近代意义上的法治不能等同。古时君主专制下的法治是君主治国、治官、治民的工具，而法律也只是手段而已，此外杂有术、势等手段。对吏治起到的是一时之效，要保障吏治清明则需要近代意义上的法治。该法治以政治上的民主制度为前提，以公民概念作为政治学的逻辑起点，主张以法律保障国民权利、限制国家权力。凡法无明文规定者，国民均可为之。而官吏的权利由法律确认，官吏的权力依法行使。法律面前人人平等，只要有一人在法律之上就不是法治。这样取消了官吏在法律上的特权，运用制度监督模式，启用民主的力量，将权力关进制度的笼子里，杜绝绝对的权力滋生绝对的腐败。从而为建立长效的官吏控制模式提供可能。

建立长效的官吏控制模式，无非一治一防，治防结合。在治理官吏越权擅法上，要坚持法律面前人人平等，运用民主监督的力量，严格依法治吏，使得吏治有制度保障。

建立长效激励机制，用以保障吏治。在发挥官吏治国理政的才能与促使其严守法律政令上，需要建立长效激励机制，使得吏治有系统性保障。既要重教化、也要重刑责。治吏不只是消极意义上的防范与惩治上的依法治官，还要有积极的激励和保障。一方面要树立“得贤者昌，失贤者亡”的选官意识，注重人才，并为人才创造一个健康的竞争机制，“循名责实，因能授官。”另一方面要促进公职人员勤政敬业的进取精神与安全感，“贤者在位，能者在职。”官吏的权力与权利的自由度要小，职业的安全度要大。在安全度里强调官吏的政治保障、职业保障、经济保障。在制度范围内保护、激扬德行教化的作用。运用制度为官吏建立一个政治安全保障，不因政治的波动而遭遇人事地震，破除一朝天子一朝臣的旧局。运用制度为官吏营造职业安全保障，建立官吏常任制，进退由法，依程序、依制度罢免升迁。保障职官队伍的稳定性。将官吏的待遇纳入制度的保障内，依法规范官吏待遇，杜绝法外支俸，枉法徇私，发挥俸以养廉，选贤任能的作用。注重综合为用，发挥道德舆论的影响作用，厚人心正风俗重教化，营造良好氛围，促使官吏廉洁自律，激发官吏治国理政才能。加强依法监督与惩处，依靠制度使吏不能犯，从而建立起一个促使吏治清明的长效激励体制，保障国家机器正常运转。

儒法两家的治吏思想是在维护君主专制的总目标下设计运行的，其积极因素为后世者提供了许多有益的启发。然其局限性也值得我们思考并引以为戒。秦时任用法家督责之术，虽在一定范围内控制了中下层的官吏，却也“网漏吞舟之鱼”，权臣李斯拂法伪造遗诏，后为同谋赵高所害。朱元璋严刑贪墨之人，也是“法出而奸生，令下而诈起”，无奈乎“朝杀而暮犯”。他最后以“法外加刑”，“非守成之君所用常法”来告诫后世子孙，可谓对重典治吏不足的反思。由此观之可见，一则治吏贵在以法为尊，提倡“刑无等级”，“化天下之不一为有一”，老虎苍蝇一起打。二则严格依法治吏，强调立法重信，维护法律权威性。在良法之下求善治，建立长效激励机制，不搞运动式反腐。

注释

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责 编凌肖汉