美国出口管制改革主要进展与未来趋势解析

2009年8月以来，美国政府相继出台一系列举措，积极推动出口管制体制改革，试图通过缩小管制物项范围、强化管制手段等措施，实现其“既加强国家安全，又提高工业出口竞争力”的改革目标。美国历来将“出口管制”作为对华遏制战略的重要手段，因此，当前出台的各类政策对我惠及程度以及改革后续发展走势十分值得关注。

美加强对核心物项出口监管，我机遇与挑战并存

改革伊始，美国即提出了清单分“三级”管理的构想，强化对核心尖端物项出口的监管，以重点体现其“小范围、高壁垒”的改革意图，防止相关物项流入未经许可的最终用户或目的国。对我国来说，美清单“三级”管理框架将明确透露国防技术的管制重点，有助于我国了解美核心技术研发方向，为我自主研发提供更明确的借鉴。但同时我们也应注意，美称其改革后的出口管制清单将遵循动态管理原则，即：实时评估其他国家科技进展情况，视情调整相关物项的管制级别，甚至解除管制。这可能会对我国的自主创新形成一定冲击，如何应对这种冲击将是我国装备科研生产工作面临的新挑战。

需要说明的是，该构想迄今为止尚未落实，虽在《军品清单》第七类修订草案中曾予以分级示例，但随后美国国务院即发表声明称，因清单各部分修订及公布实施存在时间差异，分级清单与未分级清单同时运行不便于管理，因此，随后出台的各部分清单修订草案均是仅调整物项、不再分级，究其原因可能是保守派对清单物项具体归入哪一级尚存分歧。

美盟国从中受益颇多，我受管制程度难有实质改变

“国别管制”一直是美出口管制的重要特点。此次改革中，新出台的“战略贸易许可例外授权”即是美国根据进口国与美关系的亲疏远近，确定向其中44个国家和地区实施的贸易便利措施，中国大陆毫无悬念地被排除在外。美将上述国家分为两个层次：第一层次包括英、德、法、日、韩等36个国家，主要为美盟国，出口物项只要符合特定的管控原因，即可享受许可例外，无须申领许可证；第二层次为阿尔巴尼亚、以色列、香港、印度、马耳他、新加坡、南非和台湾等8个国家和地区，在从美进口国家安全受控物项时，可享受许可例外。美还要求盟国和伙伴国加强安全保障，并提供进口国最终用户证明，以防止未经授权的再出口行为。

值得一提的是，从第二层次国家和地区，我们可以看出美深层次的战略意图。台湾和印度一直被美视为制衡中国、实现其亚太利益的重要棋子。台湾的列入，凸显美以台湾牵制大陆的一贯意图；而印度、南非的列入，则反映了美国分化金砖集团，特别是利用印度对中国进行战略制衡的用心。大到国家安全战略，小到出口管制改革，美国仍然时时刻刻处处都在防范中国。

清单调整进入实质阶段，我难受益

从美国目前已公布的多份清单修订草案来看，我国可从中受益的物项约为110种，主要为零部件和附件，涉及领域包括航空、舰船、地面车辆、军用电子设备、以及推进系统等。虽都是“大路货”，美仍就上述物项提出了对华“军事最终用途”的管制规定：向中国出口上述物项时，必须申领出口许可证，若其最终用途为“军用”，将拒发许可证；民用出口也须遵循“一证一批”的原则，明显严于其他国家。

由此可见，美对华中高端产品出口依然保持严格限制，军售禁令反而存在一定的延伸和拓展趋势。此前，该禁令主要针对《军品清单》所列物项，对美商务部管辖的《商业控制清单》影响有限。但随着《军品清单》的部分物项转移至《商业控制清单》的规定具体实施，将有大量军品进入《商业控制清单》的管辖范围。为实施有效管理，美已明确了上述转移物项的出口管制政策和方法：首先，严格控制上述物项向具有国家安全、地区稳定和反恐关切的国家出口，禁止向联合国和美国实施武器禁运的国家出口或再出口；其次，上述物项向加拿大之外的任何国家出口时，都必须申请许可证，且按“逐案审批”原则，经由美国务院和国防部参与审批。

空间政策关注国家安全，对华趋严趋紧走势明显

一直以来，美都十分担心出口的军民两用卫星及其相关物项和技术会被在这一领域相对落后的国家所利用，认为一些国家可以通过分析军民两用卫星技术，采用逆向工程等方法发展具有军事用途的通信、探测和卫星干扰能力，并将这些能力用于针对美国，极大地威胁美国家安全，减小美在军事活动、规划和战略方面的优势。因此，即使在放松空间出口管制呼声高涨的压力下，美仍然明确表示，要将下述包含关键部件和技术的卫星相关物项及服务继续纳入美《军品清单》管制：专门用于保障军事或情报任务的卫星；高性能参数遥测卫星；上述几类卫星专用且区别于军民两用卫星的系统、子系统和零部件；有助于外国利用美《军品清单》和《商业管制清单》所控卫星进行发射活动的各种服务。

空间管制政策调整争论至今，美始终认为，中国空间能力的增长有可能威胁到美国在台湾海峡的核心利益，并有可能在针对台湾的有限作战行动中，运用各种具备干扰性、惩戒性或致命性的空间能力。因此，坚持把多种卫星及其相关物项和技术列入美《军品清单》，继续严控对华出口。

奥巴马连任虽利于改革推进，但体系整合仍存变数

从长期来看，出口管制改革符合美国利益，既反映了奥巴马迎合企业呼声，试图借此促进出口的一面，又顾及了保守派对国家安全的关注，而此番奥巴马政府连任更使得未来四年内改革的方向不会发生重大改变。

然而，改革能否顺利推进和完成仍受多种因素的影响和制约。首先，美国会虽多数议员对于保持管制，维护美国经济利益和国际竞争力的重要性基本认可，但仍有部分议员认为需大幅减少管制，促进美国出口和经济增长，也有部分议员对放松管制心存疑虑，对于涉华出口持更为谨慎的态度。而物项清单修订涉及的物项数量众多，一旦对于物项是否放松管制存在意见分歧，就可能造成整个改革进程受阻。其次，改革要圆满完成需进行大量立法工作，这就必须得到美国会支持；同时，美国有大量出口管制物项源于国际义务，其精减必须与“瓦森纳安排”、“核供应国集团”、“澳大利亚集团”等国际多边出口管制机制协商同步进行。第三，体系整合涉及机构整合与职能合并，现行体制中，各部门利益如何在新体制中得到体现，也是必须妥善解决的问题。上述工作或多或少都与美国国会相关，在缺少国会支持的情况下，美出口管制改革仍然存在前功尽弃的风险。