金融扶贫模式的新探索:“宁夏固原模式”

摘 要：金融扶贫是我国精准扶贫的重要组成部分。宁夏固原市以提升金融扶贫攻坚的效率为出发点和落脚点，主动探索建立金融扶贫“宁夏固原模式”，成为全国金融支持精准扶贫的典型示范。“宁夏固原模式”从管理机制、信用等级、支持方式、信贷创新、宣传教育、风险防范、服务体系、考核方式等八个方面构建了涵盖“政府+金融+产业+贫困户”四个维度的全方位金融扶贫模式，效果非常显著，与国内其它典型的金融扶贫模式相比，也具有重要的借鉴意义。

关键词：宁夏固原模式；贫困户；比较研究

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（5）-0051-05

一、前言

做好金融精准扶贫工作是贯彻执行中央金融扶贫决策部署的战略举措，是加快脱贫攻坚进程的有力手段，更是金融系统履行社会责任的必然要求。为了推动金融扶贫工作的深入开展，人民银行等七部委专门下发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，对金融扶贫提出了明确、具体的要求。在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调要加强金融扶贫等七项扶贫行动，突出扶贫小额信贷、扶贫再贷款等信贷政策的精准性。国务院扶贫办主任刘永富也在2017年全国扶贫开发工作会议上强调必须发挥金融扶贫重要作用，切实提升贫困户扶贫小额信贷获贷率。宁夏固原市不仅属于六盘山集中连片特困地区，更是革命老区。作为宁夏唯一的全域贫困市，全市5个县区均属部级贫困县区，贫困县、贫困村、贫困人口均占全区一半或以上。按照固原市扶贫攻坚整体划，全市到2018年要实现现行标准下的26.72万农村贫困人口全部脱贫、435个贫困村全部销号、5个贫困县（区）全部摘帽。2016年宁夏固原市实现地方生产总产值为240亿元，仅为宁夏回族自治区的7.69%，农村居民人均纯收为7646元，仅为全国平均水平的61.85%，地方公共财政一般预算收入仅为22.5亿元，财政自给率仅为10.25%，因此，仅仅依靠财政扶贫、产业扶贫等扶贫手段很难实现预期目标。“宁夏固原模式”是充分发挥金融系统在扶贫攻坚中的主力军和先锋队作用，不断创新工作机制和服务方式，因地制宜、因人施策，加大扶贫信贷投放力度，激发脱贫攻坚内生动力，全力支持贫困农户早日走上致富的道路。研究和推广“宁夏固原模式”对在国内集中边片特困地区扶贫攻坚具有重要的现实意义和长远意义。

二、“宁夏固原模式”的主要做法

（一）管理机制科学化，提升金融精准扶贫政策支持效率

为了深入推进全市金融精准扶贫工作，宁夏固原市专门成立了以市委书记为组长，人民银行等45家单位为成员的扶贫攻坚领导小组，专门制定出台了《固原市金融扶贫实施方案》等，加强对金融支持扶贫开发工作的规划指导，建立金融扶贫联席会议制度，定期协调指导和统筹推进全行精准扶贫工作，确保扶贫信贷投入的科学化和规范化，为精准扶贫提供政策和制度保障。建立金融扶贫信息数据库，开发了《固原市金融精准扶贫信息管理系统》，为实现金融扶贫信息“精准采集、精准对接、精准支持、量化考核、资源共享”奠定基础。

（二）信用等级分类化，提升金融精准扶贫无缝对接效率

为了营造良好的社会信用环境，宁夏固原市以村为单位，在全市824个行政村专门组建了由村委会主要负责人为组长，第一书记、包村信贷员等为成员的村级信用协会，以“五有两好”（有劳动能力、有致富愿望、有贷款需求、有经营项目、有收入保障，遵纪守法好、信用观念好）贫困户为主体，以综合诚信评价、家庭劳动力和人均纯收入作为主要量化评价指标，分A、B、C三个信用等级，为建档立卡贫困户建立信用评级授信系统，为不同信用等级的用户提供差异化服务。建立失信行为修复机制，专门建立了“黑名单”农户分类释放制度，对以前进入信用“黑名单”的贫困户进行认真识别，实施特惠政策，分类释放。对不属于恶意拖欠，逃废银行债务的农户，采取减息收本等措施，在清偿贷款本金后，重新评级授信。对担保人进入黑名单的，本人愿意偿还担保责任应承担贷款的，先解除黑名单贷款限制，放宽参考不良信用记录贷款标准，重新评级授信。

（三）支持方式县域化，提升金融精准扶贫产业带动效率

一是加大对县域主导产业的“输血”力度。为推动实现扶贫开发政策效用的最优化，当地人民银行全面推行“扶贫再贷款+小额信贷”机制，探索建立扶贫再贷款与金融机构信贷产品挂钩制度，充分发挥扶贫再贷款的杠杆撬动作用，引导低成本资金投向带动贫困户发展力度大的农业龙头企业、新型农业经营主体、家庭农场和建档立卡贫困户。在具体扶贫过程中，宁夏固原市重点围绕全市“一县一业”、“一乡一品”扶贫产业链，全力支持多元产业带动贫困农户脱贫致富，增强金融资源承载能力。目前，已初步形成原州区“冷凉蔬菜+马铃薯”、西吉县“马铃薯+西芹”、隆德县“冷凉蔬菜+中药材+花卉”、泾源县“苗木+肉牛+中蜂”、彭阳县“菌草+辣椒+经果林”的“一县一品”特色产业发展格局。

二是不断增强对县域主导产业的“造血”功能。从建立完善扶贫机制激发贫困农户的内在活力入手，建立完善了“主办行、示范行、示范点”制度，引导各金融机构科学确定金融扶贫支持重点，大力开展农村土地产权抵押贷款、退耕还林还草土地抵押贷款、农民住房财产权抵押贷款试点，并初步形成了具有地域特色的金融服务方式，如原州区建立的“涉农企业+贫困户”的订单融资方式，彭阳县建立的普惠金融综合服务方式，西吉县建立的托管代养融资方式，泾源县建立的“龙头企业+合作社+贫困户”的全产业链融资方式，隆德县建立的资产收益融资方式以及“两个带头人+贫困户”的熟人融资方式。

（四）信贷创新精准化，提升金融精准扶贫资金供给效率

宁夏固原市建立11.49亿元扶贫产业担保基金，充分发挥信贷担保基金对金融资源引导、放大和风险补偿功能，利用乘数效应为金融扶贫融资需求提供融资担保服务，有效克服了财政扶贫规模有限和效率不高等难题。为了吸引金融机构加大对当地主导产业和农业产业化的支持力度，按照农户、农村专业大户、农村集体经济、企业和经济联合体等类别，分类建立多种形式的政策性融资担保体系，有效解决了贷款抵押难、担保难问题。截止2016年末，宁夏固原市先后建立了2.37亿元就业创业贷款担保基金，专门用于支持创业就业；建立1000万元特色农业发展担保基金，专门用于支持马铃薯、冷凉蔬菜、中药村和苗木等特色产业发展；建立1500万元中小微企业贷款担保基金，扶持中小微企业发展；专门建立2000万元肉牛养殖融资担保基金，用以引导撬动信贷资金重点支持养殖企业、家庭农（牧）场和养殖大户等。

（五）宣传教育基地化，提升金融精准扶贫能力提升效率

为了教育引导贫困农户转变思维观念，克服“等、靠、要”等依赖心理，充分激发贫困农户“穷则思变”的自我反贫困潜能，激活脱贫致富内在动力，宁夏固原市坚持扶贫先扶智，积极探索建立金融扶贫宣传教育“六个”（校园基地、农村基地、旅游基地、宗教基地、社区基地和网络基地）基地，构建金融扶贫宣传教育长效机制，努力打造“金融扶贫宣传教育基地”样板工程，扩大金融扶贫政策和信贷政策宣传的覆盖面、普及率，促进宣传教育工作的常态化、制度化。

（六）风险防范系统化，提升金融精准扶贫风险保障效率

一是主动建立风险补偿基金。为防范扶贫贷款风险，宁夏固原市专门建立了金融扶贫风险补偿机制，对贷款损失实行分类分担补偿。截止2016年12月底，宁夏固原市已建立风险补偿金1.16亿元，专项用于建档立卡贫困户贷款损失补偿。二是全面开展脱贫保险。为了增强农户抵御风险的能力，宁夏固原市以政府全额补助的形式，积极开展精准扶贫“脱贫保”，兜住因病、因灾、因意外伤害返贫的底线，为建档立卡贫困户撑起扶贫脱贫的保险“保护伞”。 截止2016年12月底，宁夏固原市脱贫保险参保农户9.8万户，参保人数15.79万人，占贫困户总数的139.01%，占贫困人口总数27.2万人的58.08%。三是探索开展特色农业保险。为建立农业灾害风险防范和化解机制，增农民抵御自然灾害的能力，宁夏固原市充分利用国家农业保险政策，采取国家补助（中央、自治区、县区）和农户自缴的方式，在全市全面开展政策性农业保险业务。截止2016年12月底，宁夏固原市农业保险参保基础母牛、母羊2.1万头，参保小麦、大棚等农作物131.1万亩。四是积极探索小额贷款保证保险。通过保险为贫困户增信，为贷款安全提供保障， 2016年宁夏固原市累计农村小额扶贫贷款人身保险参保农户达5.13万户，投保额15.38亿元。

（七）服务体系的网格化，提升金融精准扶贫服务满足效率

为了增加金融服务的广度和深度，宁夏固原市主动探索建立以便民金融服务点建设为综合平台的金融扶贫新模式，实现金融扶贫资源精准到村到户到人，助推全市精准脱贫。当地人民银行将100个便民金融服务点选择建设在当地党委、政府提出的100个美丽村庄中。按照统一外在标识、统一建设标准、统一服务规范的要求，通过设立助农取款服务点、自助存取款机、三农服务自助终端以及其它非现金支付工具，让农户足不出户就能办理取款、转账等金融业务，基本实现基础金融服务全覆盖。

（八）考核方式最优化，提升金融精准扶贫评价奖惩效率

为了真正发挥脱贫绩效考核的指挥棒作用，宁夏固原市专门建立了以结果为导向的考核机制。对于地方政府部门，宁夏固原市逐级建立扶贫开发目标责任制，制定了任务清单、责任清单和监督清单，将脱贫攻坚在目标管理考核中的考核权重由7%提升到45%，并把贫困县区贫困人口减少数量、贫困人口收入增加程度、贫困地区生产生活条件改善状况作为考核的“硬指标”。对于金融机构，宁夏固原市专门制定金融扶贫考核评估范围和标准，将金融扶贫在金融支持地方经济发展年终考核评价中的权重由40%提高到50%，金融监管部门制定了金融精准扶贫政策效果评估、统计监测和分析报告等专项制度，专门出台了扶贫小额信贷尽职免责制度，并将全市扶贫小额信贷不良率容忍度提高到3%。同时，加大对金融扶贫成绩突出优秀机构和个人的奖励力度，对于金融扶贫工作不力的金融机构，在通报批评的基础上，当地政府部门还将建议其上级单位对主要负责人进行调整。

三、“宁夏固原模式”效果评析

（一）“宁夏固原模式”取得的主要成效

1.有效扩大了金融精准扶贫综合效应。截止2016年末，宁夏固原市发放建档立卡贫困户信用贷款18.37亿元，增长328.21%，已获贷款户4.73万户，占固原市贫困户总数的67.09%，在金融精准扶贫的有力支持下，2016年固原市150个贫困村，9.6万贫困户实现脱贫，分别占全市贫困村、贫困户总数的34.48%和35.93%。

2.有效改善了农村信用环境。截至2016年末，宁夏固原市完成评级授信14.57万户，其中，建档立卡贫困户7.05万户，占贫困户总数的100%，通过失信修复机制共释放贫困户1.52万户，重新予以信贷支持的贫困户达到2084户。

3.金融扶贫信贷风险得到有效控制。截至2016年末，宁夏固原市没有发生一笔扶贫不良贷款，不良率为0，低于固原市银行业不良贷款率平均水平1.06个百分点。

4.农村金融服务环境显著改善。截至2016年末，宁夏固原市共有助农服务点1268个，覆盖村级行政区820个，行政村覆盖面达95.13%；全市农村地区共有特约商户4417户，同比增长38.1%，累计布放ATM机390台，POS机5835台，同比分别增长52%和40.5%。全市农村地区网上银行、电话银行、手机银行业务客户数为108万户，办理借记卡246.3万张，办理贷记卡11.2万张，办理惠农卡10.3万张，富农卡5.44万张。

（二）“宁夏固原模式”与国内其它金融扶贫模式的比较

比较“宁夏固原模式”与“新疆模式”、“甘肃陇南模式”、“湖北模式”、“内蒙古模式”、“福建宁德模式”等国内典型金融扶贫模式发现，“宁夏固原模式”与这些典型模式在模式主导方、组织机制建设、金融生态环境建设、“金融+”组合扶贫、风险管理等方面均不同（见表1）。“宁夏固原模式”通过八个方面构建起涵盖“财政+金融+产业+扶贫”四个维度的全方位金融扶贫模式，有效解决了建档立卡贫困户发展资金不足、担保难、融资难、融资贵问题，防范了金融风险，为精准扶贫和产业发展提供了有力的金融服务保障，取得了良好的经济效益和社会效益。该模式相对其它模式更为全面成熟，具有重要的借鉴意义。

四、政策建议

（一）关于“宁夏固原模式”推广的政策建议

作为六盘山集中边片特困地区扶贫攻坚的主战场，宁夏固原市建立的“宁夏固原模式”对包括六盘山集中边片特困地区等14个中国集中连片特困地区均具有一定的可借鉴性。建议各地区在结合自身实际的基础上有选择的试行“宁夏固原模式”。一是建立金融扶贫的常态化管理机制。二是信用等级评定是改善贫困地区金融生态环境的已被实践证明的可行方式，能有效降低金融机构和贫困户之间的信息不对称，减少金融扶贫的信用风险。三是金融扶贫要围绕扶贫地区的优质特色产业展开，实现从“输血”到“造血”的转变。四是通过金融产品创新，满足贫困户差异化的融资需求，将大幅提高贫困地区金融资源的配给效率。五是金融宣传教育的常态化、制度化，既能提高扶贫户的金融素质，降低金融交易成本，也能从根本上改善扶贫地区的金融生态环境。六是金融扶贫的风险防控是金融扶贫长久开展的基础，关系到贫困地区的金融稳定和金融供给方的供给信心。

（二）关于优化“宁夏固原模式”的对策与建议

一是继续完善村级金融组织体系。针对农村地区金融服务地域化、民族化、多样性等属性，为有效提升农村地区金融资源配置效率，建议主动引导和鼓励各国有商业银行在村镇设立分支机构或立营业网点，积极引导民营资本在村镇发起设立小额信贷公司或村镇银行，大力发展具有人缘、地缘、血缘关系的村级互助资金组织或村级资金互助社等微小金融组织，在交通不便的农村偏远地区逐步建立多种形式的助农取款服务点或村级金融服务站，构建分工协作、功能完善的农村金融组织体系，满足乡村经济多样化、多层次金融需求。

二是继续完善村级金融服务保障体系。建议按照“政府引导、多方出资、市场运作”原则，不断建立健全商业化动作的担保体系，壮大扶贫贷款担保基金和风险补偿基金规模，激发金融精准扶贫的热情。不断扩大政策性农业保险覆盖面，将当地作为扶贫突破口的种植业、养殖业等产业全部纳入政策性农业保险保障范围，形成“保险+信贷+扶贫”的联动机制。鼓励商业保险公司进入农业保险市场，展特色农业保险、扶贫贷款保险、自然灾害保险等险种，提升贫困地区的保险密度和深度，分担产业波动带来的风险。三是完善村级信用环境体系。要进一步加强地方政府和金融机构合作，扩大农户信用报告应用范围，完善贷款担保体系和守信激励、失信惩戒机制。深入开展诚信知识宣传教育，不断强化宣传力度，多种形式广泛开展诚信教育、金融知识及征信知识普及宣传，建立了征信宣传工作长效机制。四是适当提高扶贫小额贷款额度。建议将现有的扶贫小额贷款额度提升至10万元。

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The New Exploration on the Model of Financial Poverty Alleviation ：

the Model of Gu Tuan in Ning Xia

He Wenhu Yan Zhijian Dao Xiaoqiang Zhang Ming

（PBC Guyuan Sub-branch，Guyuan Ningxia 756000；PBC Wuzhong Sub-branch，Wuzhong Ningxia 751100）

Abstract：The financial poverty alleviation is the core component of the targeted poverty alleviation in our country. Gu Yuan promotes the efficiency of the financial poverty alleviation as the starting point and objective exploring actively to build up “the Model of Gu Yuan in Ning Xia” of financial poverty alleviation， which is the typical cases publicized as models in the national financial supported targeted poverty alleviation. With regard to the management mechanism， credit rating， supporting system， credit innovation， publicity and education， risk prevention， service system， evaluation mode， “the Model of Gu Yuan in Ning Xia” constructs four dimensions of the all-round financial poverty alleviation models covering “finance +banking+industry+poverty relief”， which is efficient to the poverty relief in Gu Yuan and provides some significant referencial experience comparing with other typical models of poverty relief activities in our cities. The author advices to popularize selectively the model to the 14 concentrated destitute areas in the country.

Key Words： model of Gu Yuan in Ning Xia； poverty relief ；comparative study