改进行政审批流程构造方法的思索

[摘要] 行政审批服务中心已成为电子政务建设的一道亮丽风景线,但现有从电子商务移植过来的流程改造方法对于支持行政审批显示得脆弱乏力。该文分析存在问题的原因,提出改进行政审批流程构造方法的建议,并通过比较,指出这种构造方法的特点。

[关键词] 行政审批 流程再造 方法创新

当今,全国各地纷纷建设行政审批服务中心,成为电子政务建设的一道亮丽风景线。其中,项目流程再造是支撑中心业务运作的核心服务链,功不可没。其贡献主要表现在以下几个方面:一是首创电子服务政务的流程模式,为集中审批、一站式审批和开发网上审批创造了业务基础条件;二是支持了审批制度改革,对于调整和整合政府内部职能、精简审批事项、压缩审批时限、实行政务公开、强化行政监督和社会监督等起到重要促进作用;三是为电子政务的普及、行政审批规范化网络化打下了一定基础。然而,笔者在参观了一些国内行政审批服务中心后发现,现有这种从电子商务移植改造过来的“客户式”、“扁平化”的流程再造方法,尚不能完全适应现有的行政管理体制和行政审批制度改革渐进趋势,对于进一步整合政务资源实现网上审批目标也显得脆弱乏力,需要改进和创新。

1 现有行政审批流程在实践中面临种种尴尬

尴尬之一,现有的行政审批流程再造与行政管理组织结构完全脱节,与审批制度改革不同步。一方面,我们进行行政审批改革的依据是《行政许可法》,《行政许可法》原则界定的各级政府审批权限,要通过我国现有并将长期存在的金字塔式、矩阵型的行政管理组织结构的各个部门来贯彻行使;另一方面,我们推行电子政务支持行政审批改革的依据也是《行政许可法》,政务流程再造目的在于支持电子政务的同时也支持《行政许可法》实施,而按现在的流程再造方法造出来的流程组合的综合构成是扁平化“虚拟政府”。两方面比较可见,双方存在交错矛盾,即“虚拟政府”支持《行政许可法》,但与实体政府分离。

尴尬之二,《行政许可法》的不完全实施制约现有政务审批流程再造的实现。贯彻落实《行政许可法》是我国行政机关的一场革命,在实施中暴露出不少疑难问题,在电子政务方面,主要有两个问题,一是《行政许可法》原则性、概括性的规定,不能为每一种审批不同情况提供具体答案,这就赋予了行政机关不设定许可的自由量载权(其中有来自自身集团利益的因素),从而给政务流程再造带来困难;二是《行政许可法》规定,行政机关应当推行电子政务,但电子政务推进尚缺乏实施的社会条件和配套改革措施,难以完全操作。如不少地方依据《行政许可法》推行网上办理许可证制度,实际上受社会诚信和资源共享等多种因素制约而卡壳。因此虚拟政府的审批事项是非常有限的。

尴尬之三,“虚拟政府”面对群众和实务政府,显得操作能力严重不足。直接表现在窗口服务人员身上。窗口服务人员的审批操作权是由“虚拟政府”授予的,就能力而言,对一般简单的审批事项(同政府部门之间的一般业务)尚可处理,但无能力处理重大复杂的事项(条理结合的业务)审批,很多事项必须返回到部门内部完成审批。由于“虚拟政府”无实际能力,为达到审批时限要求,有的地方政府部门已建或筹划成立审批科,整建制迁入服务大厅,这又给机构改革带来新问题。且有的地方为了达到一站式审批,只允许一些相对简单的项目业务进厅(个别窗口一年到头没几项业务可办),导致服务面缩窄、不能达到阳光政务便民服务的目的。

2 改进行政审批流程构造方法的建议

上述困难对我们业界提出了挑战,迫使我们回到电子服务政务的源思路上来,检查的结果发现,问题出在电子与政务的结合部――流程再造的服务链条。根源在于构造方法有些脱实、不够适用。从电子商务移植改造过来的再造方法存在缺陷,它重视了每单个业务链、每单个平流层的再造,忽视了综合层、对流层再造,导致服务链难以完整,形成断层脱节现象(条块分离)。由于我们偏重于用电子考虑政务的视角来研究制作服务链,用电子商务移植改造的办法企图扁平化政务流程(行政体制改革难度远大于企业体制改革),结果是遭到政务体制的反弹,以上的几种尴尬表现就是反弹现象。既然现有的流程再造方法是科学成果,就应该继承和充分运用,既然现有的行政审批流程不完全适用,就应该找出适用的渠道和方法。于是,研究提升流程构造方法的任务就落在我们从业人员的身上,成为我们不可回避的任务。

笔者设想,架构矩阵式的行政审批流程可以排除现有存在的多种阻力,且对实现信息资源共享和推进网上审批将发生重要作用。基本思路是,根据我国行政分级管理的金字塔式结构,分层制作不同的由政务项目链条流程组成的块块板块,根据不同条条的系统管理结构,制作条条项目链组成的流程板块,所有的项目业务链均按现有客户关系式扁平化制作,所有的板块均预留有事项信息的进出口和进出综合信息平台的通道,所有的板块按进口出通道联接构架成矩阵型的流程结构。思路的核心是按扁平化链条构架流程版块,组成矩阵综合应用流程。预设的结果是,各政务信息业务流在矩阵中的对应的系统渠道中有序流动,在同一个内网综合平台(各级政府有自己的平台)上运行,在各自的外网上。

这种思路并非空穴来风,而是从实践中发现得来的。现在许多地方都建立了市、县两级行政审批中心,即分层的块块系统,这些行政审批中心在处理条块结合问题上普遍感到棘手,有的采用保留专线的办法处理,有的干脆把条条审批系统移入大厅,在综合平台上运作,只是没有系统化规范化按矩阵结构的方法去构架和运作而已。

3 矩阵型行政审批流程的特点:

3.1 更加贴近实际政务

它继承了现有行政审批流程再造方法的成果,是现有流程再造方法的整合和提升,虽然这种方法再造的流程结果也是“虚拟政府”,但它更加贴近于我国政务管理的组织结构,贴实于行政审批的各种事项,也适应行政审批渐进改革的需求,成为依附在政务实体上的思维和灵魂。

3.2 可灵活组合各种条块审批事项

这种流程再造方法在梳理中具有灵活性和机动性,可减少条块间和部门间争权现象,增加条块适用空间,可大大减轻有关工作人员梳理审批事项的压力,增加审批事项上厅上网;有利于《行政许可法》的逐步实施和审批制度改革的分步推进,能较充分发挥电子服务政务的作用,使各级政府有序步入新公共管理,逐步从划桨型政府转向掌舵型政府。

3.3 可有效整合条块信息资源,直接为网上审批提供必要有力的支撑

按这种新方法架构起来的行政审批流程,可促进条块政务信息资源得到整合共享和诚信社会建设,起到了电子促政务的作用;这种方法架构的流程,具有“三通”(上下直通、左右灵通、内外互通)的特征,可使上下级政府审批互通联动,直接支持了网上审批推进,还有利于网络资源集约利用(部门内网可利用于审批),避免盲目建设和重复建设的现象再生。

3.4 要求IT技术创新应用

按照这种流程构造方式构造成的每一项目审批流程曲线,由于较多节点留有对接口,拐点增多呈明显鱼刺状,且链条网状交接,条块板块系统交汇等,对IT技术也提出了新的要求。