基本药物制度下基层绩效考核研究

【摘要】 文章阐述了绩效考核和基本药物制度的概念，结合基层医疗单位的特点，提出了基本药物制度实施后，基层医疗机构绩效考核实施的建议，并结合可能出现的问题提出对策。

【关键词】 基本药物制度；基层医疗单位；绩效考核

实施国家基本药物制度是深化医药卫生体制改革近期五项重点工作之一，十七大报告中也提出“建立国家基本药物制度，保证群众基本用药”的要求。基本药物制度的建立，是为了解决目前“看病难、看病贵”的医疗改革困境，转变“以药补医”机制，实现公民人人享有基本医疗卫生服务的目标。基层医疗机构是社会卫生服务的基本单元，是为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务的场所。基本药物制度在基层医疗机构实施的好坏决定了其成功与否。

实施基本药物制度后，基层医疗机构办公经费和人员经费基本靠财政补助，降低了基层医疗机构对服务对象的经济依赖。因此，如何调动基层医疗机构积极性，刺激基层医疗机构向社会提供高质量的医疗服务，使得国家实施基本药物制度的初衷得以实现，成为目前重要的研究课题。本文根据基层医疗单位的特点，结合绩效考核，提出基本药物制度实施后，基层医疗机构中绩效考核的实施建议，以确保实现基本药物制度实施的初衷。

一、基本概念

绩效考核也称成绩或成果测评，绩效考核是企业为了实现生产经营目的，运用特定的标准和指标，采取科学的方法，对承担生产经营过程及结果的各级管理人员完成指定任务的工作实绩和由此带来的诸多效果作出价值判断的过程。其核心是促进企业管理水准的提高及综合实力的增强，确保人尽其才，使人力资源的作用发挥到极致。基层医疗机构中绩效考核包括两个方面的内容：一是以基层医疗机构为考核对象的单位绩效考核；二是以基层医疗机构内工作人员为考核对象的个人绩效考核，二者互为表里，共同提高基层医疗机构核心竞争力，共同促进医疗事业的发展。

基本药物制度是国家对基本药物目录制定、生产供应、采购配送、合理使用、价格管理、支付报销、质量监管、监测评价等多个环节实施有效管理的制度。国家基本医药制度的初衷是改善目前的药品供应保障体系，保障人民群众的安全用药，保证群众基本用药。国家将基本药物全部纳入基本医疗保障药品目录，报销比例明显高于非基本药物，降低个人自付比例，用经济手段引导广大群众首先使用基本药物。

二、基本药物制度实施后基层医疗机构绩效考核存在问题

目前，为保障基本药物制度的实施效果，各省市在2010年后陆续出台了基层医疗卫生机构绩效考核办法，以建立公益、优质的公共医疗服务体系为目标，保障居民公平享有安全廉价的基本医疗卫生服务，但这项工作尚处于起步阶段，出台的考核办法以指导意见为主，尚存在部分不足，总结如下：

（一）绩效考核的定位不准，未发挥激励效果

目前，基层医疗机构的绩效考核处于起步状态，已有的考核办法主要为指导意见，对基层医疗机构绩效考核的定位较为模糊，未突出基层医疗机构的公益性质。其次，忽略了绩效考核的激励作用，未明确将绩效考核结果与基层医疗机构职工绩效工资、职称晋升、职务晋级和奖惩等利益挂钩，没有充分发挥考核的激励作用，甚至部分主管部门仅仅将绩效考核作为截留经费的重要手段，有悖于绩效考核的初衷。因此，绩效考核的准确定位关系到激励效果的好坏，是保证基层医疗单位公益性的重要手段。

（二）考核体系不完善，缺乏可操作性

绩效考核作为绩效薪酬的依据，直接决定了绩效考核的效果。目前，现有的基层医疗机构绩效考核内容不明确，大多以模糊的指导意见为主，未形成完整的考核系统，缺乏明确的考核内容和考核指标，降低了基层医疗机构绩效考核的可行性。同时，考核体系不完善，考核流程中缺乏有效监督，考核过程缺乏公开透明，受人为干扰较大，影响了绩效考核的效果。

（三）对财政投入依赖加大，未建立长期有效的财政投入保障机制

我国长期以来医疗卫生投入严重不足。据世界卫生组织的一项调查数据，目前我国医疗卫生投入占GDP的比值约为4.6％，不仅远低于主要发达国家8％以上的比例，也低于很多中低收入国家，而其中投入基层医疗机构的比例更是少之又少。长期的医疗卫生投入不足直接导致了基层医疗机构长期依赖以药养医，功利化明显，与基层医疗机构公益性质相悖。国家推行基本药物制度的目的就是切断药品利益链，恢复基层医疗机构的公益性质，基本药物制度实施后，基层医疗机构办公和人员经费对财政补助的依赖进一步提高。因此，实施基本药物制度后，能否建立长期有效的财政保障机制，是确保基本药物制度实施效果的基础，也是实行绩效考核的前提。

三、基本药物制度实施后基层医疗机构绩效考核实施建议

基于现状，在汲取相关学者研究的基础上，结合工作实践，笔者对基层医疗机构实施基本药物制度后，完善绩效考核方面，提出几点建议。

（一）完善绩效考核与经费挂钩机制

基层医疗机构具有很强的公益性，尤其在实施基本药物制度后，“医药分离”，基层医疗机构经费中药物收入锐减，其人员经费和办公经费主要通过财政补助实现。因此，完善绩效考核与财政补助挂钩机制对基层医疗机构的基本药物制度实施效果和增加医疗单位服务动力有着决定性的作用。

目前，各地陆续建立起了基层医疗机构的公共服务专项经费补助办法，但是服务经费的拖欠问题，挫伤了基层医疗机构提供公共服务的积极性，降低了服务质量。此外，有些部门的绩效考核不以提高服务质量为目的，而是以考核之名截留经费，严重影响了基本药物制度的顺利实施。因此，政府应该建立公正、有效的绩效考核体系，完善绩效和经费挂钩机制，确保经费能够及时有效地落实到位，保障基本药物制度的顺利实施，为公民提供便捷廉价的基本医疗卫生服务。

（二）完善考核指标体系，量化考核指标

首先，目前的基层医疗机构绩效考核办法大多为指导意见，缺乏量化的指标，这对于绩效考核的顺利实施影响较大，应该建立量化的考核指标，确保考核的科学性和公平性。目前，已有部分国内学者对基层医疗机构的绩效考核进行了研究，提出了一系列指标。在前人研究的基础上，本文认为可将大医院的绩效考核作为蓝本，结合基层医疗机构的特点，对考核指标作出针对性修改，实现考核指标的量化，以期实现公平有效的考核体系。根据考核得分，奖勤罚懒，提高基层医疗机构的服务动力。此外，卫生系统的绩效与可能达到的目标实现程度密切相关，其评估必须与给定的卫生资源联系在一起，因此考核中必须考虑到地区差异性。以江苏省为例，可以根据经济发展水平不同，将全省划分为苏南、苏中和苏北三个片区，同一片区内进行统一的基层医疗机构考核指标，提出相应的绩效考核要求，力求达到卫生医疗服务的公平性和公益性。

其次，对基层医疗机构人力资源的绩效考核是绩效管理的重要环节，也是绩效薪酬分配的主要依据。基层医疗机构人力资源绩效考核，应综合岗位设置情况，设置岗位绩效系数，如院长1.3、副院长1.2、中层1.1、职工1.0，实现权利与义务的衔接。通过调整岗位绩效系数，提高单位管理人员的积极性，进而在保证基层医疗单位公益性的前提下，更好地实现单位的服务动力。此外，可以通过兼职兼酬，防止技术骨干人员行政化后，降低基层医疗机构技术水平，保证行政职务者熟悉一线工作，防止单位长期依靠财政拨款后出现管理人员和服务对象脱节的现象，保证单位的活力，更好地为公民提供基本医疗服务。

（三）加强对基层医疗机构的监管

基层医疗机构由于服务对象不同，存在数量多、规模小的特点，如何保证基本药物制度的实施效果，成为绩效考核的重点目标。为保证基本药物制度的实施效果，提高财政资金的使用效率，必须加强基层医疗机构的监管，将财务公开、服务质量水平等指标纳入绩效考核体系，同时通过有效合理的折算系数，将指标归一化，提高绩效考核的合理性和可行性。

四、应用与展望

基本药物制度是为了实现公民人人享有基本医疗卫生服务，而基层医疗机构是这一目标的重要载体，基层医疗机构的实施效果直接决定了医疗改革是否能走出“看病难、看病贵”的困境。因此，在实施基本药物制度条件下，通过基层医疗机构的绩效改革来保证其实施的效果显得尤为必要。笔者在前人研究的基础上，结合工作经验，提出了基本药物制度实施后，基层医疗机构绩效考核实施的建议，建立以公益性质为导向，以服务质量和效率为核心，以岗位责任和绩效为基础的奖惩机制，强化基层医疗卫生机构的综合服务职能，调动基层医疗卫生人员的积极性，提高服务的质量和水平，保障公民享有安全、方便、价廉的基本医疗卫生服务。

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