基本制度建设范文
时间：2024-02-21 11:31:46
基本制度建设篇1
一、加强基建财务管理， 提高投资效益的制度前提
1 . 按照社会主义市场经济运行规律的内在要求， 切实实行政企分开， 使政府在基建投资方面承担有限责任
（ 1 ） 按市场经济运行规律办事， 就要按科学规律和国际惯例办事。什么是基本建设及其财务管理的科学规律？ 我们认为， 目前发达国家包括某些发展中国家所采取的国际惯例如业主负责制、资本金制、工程招投标制和工程监理制就是科学规律。这是人类几十年、几百年积累起来的成功经验， 这是市场经济运行的客观规律， 不分姓“社”和姓“资”， 是客观实际的科学反映。
（ 2 ） 基建项目的性质不同， 政府的经济职能、责任就不同。政府办企业的目的是什么？ 收税和就业。因为基建投资项目的性质不同， 政府在基建投资与管理上的职能也不同， 根据不同性质的项目而承担有限责任。基建投资项目大体分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大类型。在三类项目中， 政府所扮演的经济角色是不同的。
①竞争性项目。指投资效益比较高、市场调节比较灵活、具有市场竞争能力的项目。在竞争性项目中政府要逐步退出， 并通过政策指导和建立良好的外部环境， 使企业通过市场筹资、建设和经营。企业是竞争性项目建设营运的主体。
②基础性项目。主要指建设周期长、投资总额大而收益较低， 需要政府扶植的基础设施和一部分基础工业项目。基础性项目的投资和管理， 主要是由政府集中必要的财力、物力， 通过企业（ 如政府所属的各类投资公司） 进行， 同时广泛吸引地方、企业和外商参与投资。在加强中央政策性投融资的同时， 增强地方和企业的投资责任。
③公益性项目。主要指科技、教育、文化、体育、医疗保健、环保等事业的建设项目， 公检法等政权机关的建设项目以及政府机关、社会团体办公设施、国际设施建设项目。公益性项目主要由政府进行拨款建设和管理。
2 . 遵循社会主义市场经济运行机制的要求， 改革基本建投资管理体制
改革开放以来， 我国的基本建设投资管理走了一条从逐步下放审批权限， 到引入市场机制， 着力从宏观管理到微观运行都进行系列改革的道路。其方向和特点是投资的主体多元化， 方式多样化，责任明晰化。一是资金来源多渠道。基本建设投资由过去主要靠国家财政拨款， 转变为投资单位自筹资金、银行贷款、利用外资、财政拨款等多种渠道。二是投资主体多元化。投资主体由过去中央政府一个投资主体， 转变为中央和地方政府、企业、集体、个体、外商等多元化的主体。三是投资方式多样化。投资方式由过去主要由政府投资， 转变为联合投资、中外合资、合作建设等多种方式。四是责任明晰化。包括政府在内的不同主体根据在基建项目投资和管理上介入的范围程度不同各自承担有限责任， 在投资与管理上实现责权利的对等与结合原则。五是注重内涵扩大再生产。从过去主要靠上新项目、铺新摊子， 转变为在新建项目的同时， 开始注重现有企业的技术改造， 走内涵扩大再生产的路子。六是项目实行招投标。投资项目的建设实施由行政分配任务， 逐步转向引进竞争机制， 实行招投标办法。
当前， 基建投资领域突出存在的问题， 一是投资的风险约束机制没有建立起来，“大锅饭”体制没有打破； 二是投资结构不合理， 投资的宏观调控体系没有建立起来； 三是投资效益不高， 投资的市场体系不健全， 法规建设跟不上。因此， 要从根本上解决基建投资领域存在的问题， 必须从改革入手，按照基建投资与管理所呈现的主体多元化、方式多样化、责任明晰化的方向和特点， 建立与社会主义市场经济运行机制相适应的基本建设投资、管理体制。
二、制度建设与体制创新
1 . 基建财务管理制度改革的原则
基建财务管理制度改革要坚持以下原则： 以建立社会主义市场经济体制为目的； 满足基建财务管理的基本需要； 满足宏观调控的要求， 突出资金源头控制； 区别经营性建设项目和非经营性建设项目， 形成不同的财务体系； 注重基建财务制度的系统性等原则。
2 . 规范和改革基建财务制度的主要内容
要进一步规范基建财务制度的适用范围。应将基建财务制度的适用范围界定为执行国家基建投资计划， 按照基建程序进行项目建设的建设单位。这样规定， 有利于打破所有制界限， 突出对基建过程的财务管理。
要明确基建财务管理的任务。一是要遵守国家的有关法律、法规和方针政策； 二是对基建的资金实行从预算、控制、核算到分析考核的全过程管理；三是依法、合理、及时筹集建设资金， 用好筹资的自主权（ 主要是指经营性项目） ； 四是将管理的目标定为降低成本和提高效益。
要明确财政部门与建设单位的财务管理关系。一是规定哪些活动必须由财政部门监督管理， 应包括项目概算、标底造价和竣工财务决算等； 二是规定建设单位必须向财政部门提交文件资料和财政部门认为需要时建设单位应当提交的文件资料。这样规定， 不仅所有的建设单位都明确哪些活动应接受财政部门的管理监督， 也为财政部门加强基建财务资金管理提供了必要的依据。
此外， 对建设项目利息收入、投资包干结余、竣工结余资金、建设单位管理费的范围、标准， 核销与转出、基建收入、竣工财务决算等都应进行规范的财务处理。
3 . 严格执行基建投资与管理的基本制度
（ 1 ） 项目资本金制。①
为强化投资风险责任约束， 提高投资效益， 国有和集体单位各种经营性基建投资项目， 必须实行资本金制度。资本金是项目法人的非负债资金， 由投资方按规定的占总投资（ 含铺底流动资金） 的一定比例认缴。在基建投资项目建设和建成后经营期间， 投资者认缴的资本金可依法转让其出资额，但不得以任何方式抽回。主要用财政预算内拨款投资建设的公益性项目不实行资本金制度。
基建投资项目资本金可以用货币出资， 也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权， 必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价， 不得高估或低估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的2 0 % ， 国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。
（ 2 ） 建设项目法人制和业主负责制。②
为建立投资责任约束机制， 规范项目法人行为， 明确其责、权、利， 提高投资效益， 凡新开工和进行前期工作的国有单位基建项目， 必须组建项目法人， 实行项目业主负责制。凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目， 固定资产投资审批部门不能批可行性研究报告， 不批开工报告， 不予安排年度投资计划。
实行基建项目法人和业主负责制是适应建立社会主义市场经济体制， 转换建设项目投资经营机制， 提高投资效益的一项重要改革措施。基建项目法人责任制的实行， 最重要的就是要实行政企分开， 把投资所有权与经营权分开， 由项目法人对建设项目的筹措、筹资、设计、建设施工甚至生产经营； 归还贷款本息以及国有资产的保值、增值全过程负责， 承担投资风险， 从而真正建立起一种各类投资主体自求发展， 自觉协调， 自我约束， 讲求效益的微观运行机制。
（ 3 ） 招投标制。③
为了维护基建领域的正当竞争， 规范市场行为， 确保基建项目工程质量， 提高投资效益， 各类基建项目均须由建设项目法人提出招标申请， 在征得项目投资方同意和有关部门审批后， 全面实行招标投标制。
建设项目招标投标包括项目前期可行性研究、初步设计、工程设计、工程施工、工程监理、设备材料购置和社会中介组织选择等建设全过程。项目总经理具体组织编制和确定招标方案、标底和评价标准， 评选和确定投、中标单位。实行国际招标的项目， 按国家现行规定办理。
（ 4 ） 工程监理和否决制。
基建工程建设监理是指具有法人资格的工程监理单位受建设单位的委托， 依据有关法律、法规以及监理合同等， 对施工阶段工程建设投资、工期和质量进行的监督管理。监理单位应根据所承担的监理任务， 组建工程建设监理机构， 并实行总监理工程师负责制。中外共同投资的建设工程， 应当由国内的监理单位进行监理， 但可根据需要引进国外有关的监督技术或接受国外监理公司的技术咨询。
4 . 加强财政职能部门对基建项目投资管理的职能与作用
（ 1 ） 强化财政对基建财务管理的主体地位。
财政部关于“基建财务管理若干规定”④ 明确指出：“各级财政部门是主管基建财务的职能部门，对基建的财务活动实施财政财务管理和监督。”财政职能部门要加强对工程概算、预算及决策的审查监督， 凡有财政性资金的项目， 政府要加强对立项、“三算”审查工作等方面的监督。在“三算”审查过程中， 要贯彻“谁委托谁付费”的原则， 清除个别部门以“创收”为目的利用审查变相收费的做法。
（ 2 ） 正确处理基建财务制度与“两则”、“两制”的关系。
我国在1993年对企业财务会计制度所作的重大改革中， 制定颁布了《企业财务通则》和《企业会计准则》， 即“两则”； 又根据“两则”修订了分行业的企业财务制度和会计制度， 即“两制”。基建财务制度应当按照“两则”、“两制”确定的原则， 结合基建财务管理特点和投融资体制改革的进程， 积极稳妥地深化改革， 逐步实现“两则”、“两制”提出的目标。为此， 1993年对基建财务制度相应作了初步改革。经过改革， 使基建财务制度在体现资本保全原则、确立经营性项目的市场主体地位等方面发挥了积极作用。但是， 从整体来看， 基建财务制度仍然没有区别经营性项目和非经营性项目， 难以反映不同类型项目财务管理的要求。因此， 系统地规范和深化基建财务制度改革， 就是要进一步贯彻“两则”、“两制”所确定的改革要求。特别是对于经营性建设项目，“两则”、“两制”所确立的适合市场经济的财务会计的政策、原则和方法， 不仅为经营性基建项目的财务管理制度的改革确定了方向， 而且直接规定了许多方面的改革内容。当前的改革， 重点是结合建设项目， 实行资本金制度（ 即实行资产负债考核） ， 对经营性项目和非经营性项目一系列重要财务处理（ 如筹资、利息、包干结余、结余资金、资产处置等） 的不同原则和方式作出更加科学和实事求是的规范。
5 . 试行和推广建设项目股份制
随着我国投资领域中投资主体的多元化， 在项目建设中不同投资主体共同投资的情况越来越多。目前， 在大中型基建项目中， 采取各种方式联合投资的项目约占2 / 3 ，这就为在投资领域进行股份制准备了条件。同时， 推行股份制的投资方式， 也可以消除合作投资方式的一些缺点和问题， 如相互“钓鱼”、产权难以界定、经营管理上容易扯皮、收益分配不好确定等。
1992年国家对建设项目实行股份制作出了原则规定： 凡采取联合投资新建项目和国营企业扩、改建项目， 经建设项目有权审批的计划部门会同体改部门批准后， 可以设立股份制企业。按有关规定在提出建设项目建议书的同时， 提出股份制企业的组建方案， 经计划、体改部门批准后按规定程序设立。在建设过程中可以根据组建方案及有关规定申请发行股票筹集建设资金。董事会即建设项目的业主， 负责编报建设项目可行性研究报告， 组织项目建设以及企业的生产经营活动， 实行全过程的业主责任制。
建设项目试行股份制， 目前还刚刚起步， 但确具有深远的意义。实行股份制， 对于调动投资主体的积极性， 增加企业活力， 扩大建设资金来源， 都将起到十分积极的作用。更重要的是， 它为形成一种新的企业投资运行机制， 强化投资主体的自我约束力， 促进投资效益的根本好转， 提供了一条好路子。
三、坚持“两手抓”， 建立健全基建投资管理的激励与约束机制
1 . 所有工程都必须坚持“两手抓， 两手都要硬”的方针， 一手抓工程建设， 一手抓廉政目前， 基建工程中暴露出来的腐败问题不少，有些甚至是触目惊心的。因此， 搞工程建设同其它行业一样， 也必须“两个文明”一起抓， 坚持“两手抓，两手都要硬”。一手抓工程建设， 一手抓廉政建设。绝对不能工程上去了， 坏了一批干部。要把防腐倡廉与工程进展结合起来。要将深化基建投资体制改革与整顿工程建设市场、严肃工程建设纪律、规范工程秩序相结合， 促使基建投资体制改革走上健康发展的轨道。
2 . 必须加强基建工程的管理和审计工作搞基建工程， 必须实行全方位和全过程管理。从立项报告到编制预算， 从设计到施工， 包括施工中的质量、安全、工期管理、材料的采购和供应， 设备的采购、运输和安装， 还有竣工投产后的经营管理，这一整套都应当有科学的程序和科学的规范，不能随心所欲。
必须大大加强工程的审计工作。现在的工程建设浪费严重， 损失惊人， 甚至有不法分子从中贪污受贿。所有重点工程都要严格进行审计， 不仅要搞好竣工后的决算审计， 还要加强施工过程中的单项审计， 以便及时发现问题， 堵塞漏洞。
3 . 加强考核， 建立科学的激励和约束机制
搞工程建设同搞其他任何工作一样， 都必须加强对负责人工作业绩的考核。要根据工程建设的特殊要求， 建立起以投资、质量、工期为主要指标的考核体系， 完善考核办法， 定期进行检查考核， 按工程完成情况进行奖惩。完成好的， 要给予包括物质和精神两个方面的奖励。奖惩要对称， 并切实逗硬。
注1：关于印发《基建财务管理若干规定》的通知（财基字[ 1998 ]4 号） .注2：参见“国家计委关于印发《国家重点建设项目管理办法》的通知”计建设（1996） 105 号。
注3：参见“国家计委印发《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》的通知”（计建设[ 1996 ]673 号） .
基本制度建设篇2
基本建设项目管理制度
第一章 总 则
第一条 为规范本街道财政投资基本建设项目(以下称项目或工程)的管理，提高办事效率，保证工程质量和施工安全，降低工程成本，提高投资效益，预防贪污腐-败，根据有关法律和规章，结合本街道实际，制定本制度。
第二条凡全部或部分使用财政资金的所有基本建设项目适用本制度。
本制度所称财政资金，包括街道自筹的资金、上级政府部门的拨款和资本性经营项目的借款。
本制度所称基本建设项目，包括本街道所属行政部门、事业单位和项目法人所兴建的建筑及安装工程、市政工程、室内外装修工程、园林绿化工程、电子智能化工程以及同富裕工程和固本强基工程等。
第三条 基本建设项目管理必须坚持以下原则：
一、尊重基本建设规律，遵守基本建设程序，坚持深化前期工作，规范管理过程，加强事后监督，在注重程序规范的同时不影响效率的提高。
二、努力建立分工科学、主体明确、职责具体、权责统一、环节简化、程序规范、效率保证、监督到位、制约有力的管理机制和方法。
三、以科学发展观为指导、以实用、经济、牢固、美观为项目设计定位的指导思想，兼顾适度超前和可持续发展，注意降低项目投入使用后的运行成本和管理维护费用。
四、推行投资预算硬约束制度，实行限额设计。坚持估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算。未经规定程序批准，不得擅自突破投资预算。
五、基本建设管理的目标是：确保安全、保证质量、控制工期、节约投资、保持廉洁，即质量、安全、工期、投资和廉洁五控制目标。
第四条基本建设程序主要为：
一、有关部门提出项目建议，必要时进行可行性研究;
二、申请立项;
三、办理规划、用地、环评、消防和人防等行政审批手续;
四、初步设计及概算审批;
五、征地、拆迁;
六、进行施工招标，办理施工许可手续;
七、开工建设;
八、竣工验收、项目移交及造价结算。
需到上级政府部门审批或招标的项目，依照有关规定办理。
第二章 管理工作分工
第五条 建设项目的各项工作依照其性质及内在联系，分为前期工作、招标工作和施工阶段工作三大部分。根据分工科学、主体明确、职责具体、权责统一、环节简化、程序规范、效率保证、监督到位、制约有力的原则，在党工委、办事处的领导下，各个环节的工作采用一个制度管理、一个机构招标、一个领导主管、一个部门主办的模式，有关管理机构和工作人员依据本制度规定的分工和程序各司其职、各负其责，互相配合，互相监督，共同推进。
第六条前期工作阶段从项目建议起至取得施工许可时止，包括办理各项行政审批手续、征地拆迁、以及委托编制项目建议书、工程可行性研究、勘察、设计、监理、施工承包等业务的对外发包工作。
施工阶段从工程发包之日起至竣工验收日止，包括施工过程的安全、质量、工期和文明施工监督，以及合同管理、造价管理、工程变更和现场签证管理、施工过程问题协调、工程款拨付管理、工程验收与移交保修管理等。
第七条各类项目前期工作和施工阶段工作的主管领导和主办部门按如下办法确定：
房屋建筑工程、道路、桥梁和市政管线工程、设备安装工程、室内外装修维修工程、园林建筑工程、信息化智能工程以及土石方工程等，主管领导为分管建设工作的街道领导班子成员，主办部门为工务中心。
水务工程、单独立项的排污治污工程、造林和国土绿化工程，主管领导为分管农林水工作的街道领导班子成员，主办部门为农林水办及水务所。
道路绿化工程、环卫设施工程、市政设施维修工程、交通标志标线和交通信号工程，主管领导为分管城-管工作的街道领导班子成员，主办部门为城-管办及市政中心。
造价未达到20万元的学校维修工程和教学设备设施工程，主管领导为分管教育工作的街道领导班子成员，主办部门为教育办及项目所在学校;造价达到20万元以上的，主办部门为工务中心，主管领导为分管建设工作的街道领导班子成员。
街道办事处可根据重点项目前期工作的需要，打破上述分工界限，成立临时的领导机构和工作部门，专门承办若干重点项目的前期工作。该临时机构的分工范围及权责在决定其成立的文件中另行规定。
同富裕工程和固本强基工程，其现有的临时工作机构和分工范围保持不变。
第八条 成立街道建设工程招标领导小组，负责建设项目有关业务的对外招标发包工作。招标领导小组组长由街道主要领导担任或者委托其他领导担任，副组长由分管建设工作领导和人大工委副主任担任，成员由有关项目主管领导和监察、城建、财政、审计、工务以及项目主办部门的主要负责人组成。
招标领导小组的具体职责是审查批准项目的招标文件、监督招标投标过程、监督零星项目的发包情况和受理有关招投标工作的投诉。
招标领导小组应当建立会议制度，重大事项应当通过会议集体议决。招标领导小组组长不能出席会议时，应委托副组长主持会议。
城建部门应根据深宝府[2007]35号文件的要求内设招标办公室，负责街道招标工程三个环节的备案工作和对开标现场的程序和开标结果进行监督。
第九条 成立街道建设工程招标服务中心，在招标领导小组的领导下负责承办项目外包业务招标的具体工作。招标服务中心主任和工作人员由街道办事处另行任命。
招标服务中心的具体职责是负责办理到区建设工程交易中心招标的项目和街道自行招标项目的招标准备工作，负责起草招标文件和合同文稿、招标信息、审查投标人资格、接受投标报名、组织开标会议、公示中标结果、记录有关会议情况并起草会议纪要和公告、统计招投标资料和保管招投标档案等。
第十条符合街道自行招标条件的所有建设项目的外包业务，其招标工作全部由街道建设工程招标领导小组及其招标服务中心负责。招标服务中心应参照宝安区《建设工程招标工作指南》规范招标操作过程。
第十一条 项目主管领导对项目建设管理负组织领导责任，其权责如下：
一、负责制订项目的实施计划并组织落实;
二、负责征地和拆迁补偿谈判;
三、主持项目有关会议;
四、协调解决项目实施过程中遇到的各种问题;
五、协调有关部门关系，争取上级拨款;
六、受街道办事处主任委托签订项目的咨询、勘察、设计、监理、施工等业务的发包合同，审查工程变更和现场签证，会签项目拨款手续;
七、指导、监督相关部门和工作人员依照有关规范高效率地开展工作;
八、主持工程验收和移交工作;
九、向街道主要领导和班子会议报告项目工作情况。
第十二条 项目主办部门是项目推进和施工现场安全、质量监督的责任主体，主要负责如下工作：
一、根据本街道经济社会发展要求或本行业工作需要，提出项目建议;
二、协助办理项目有关的行政审批手续;
三、组织征地、拆迁;
四、筹备组织项目有关业务会议，负责会议记录，起草项目有关文件资料;
五、协助项目分管领导解决项目实施过程中的各种问题;
六、对施工现场的安全、质量、工期和文明施工进行监督;
七、参与设计评审、工程招标和工程验收。
第十三条街道工务中心是项目建设管理的技术服务部门和属于其主办的项目管理的责任主体，主要承办如下事务：
一、负责办理项目有关的行政审批手续;
二、协助项目主管领导进行技术管理工作，组织对项目建议书、可行性研究报告、勘察报告、设计方案和施工图纸等技术成果的评审;
三、负责或协助项目的征地、拆迁工作;
四、协助工程招标事务;
五、负责其主办的项目的施工现场管理，监督施工安全、质量、工期和文明施工，并为其他部门主办的工程的施工现场管理工作提供支持和指导。
六、负责或协助解决项目实施过程中的问题;
七、负责审核设计变更和现场签证，制发工程联系通知书;
八、负责预编项目拨款计划，负责工程统计工作，保管项目建设档案;
九、协助工程验收，负责工程移交和保修期内的维修事务;
十、协助市、区重大建设项目工作。
第十四条街道城建部门参照上级建设行政主管部门的职能对项目的有关工作实施行业管理或监督，具体负责如下工作：
一、在招标领导小组的领导下依法管理属于街道招标范围的项目有关业务的招标工作;依法监督进入区招标项目的招标准备工作;
二、监督承接项目各项业务的承包商是否具备国家规定的从业资质;
三、审核项目有关业务的发包合同;
四、复核工程预算和工程结算;
五、指导、监督项目主办部门负责的施工现场的安全生产和质量管理工作。
六、组织工程竣工验收。
第十五条街道分管建设工作的领导除了负责属于其主管的项目外，必要时应对由其他领导主管的项目进行协调。
第十六条 街道纪检、监察部门对项目有关业务的发包程序和工程管理过程的廉政情况进行法纪监督。
第十七条 街道审计部门负责对项目的造价管理工作进行审计监督。
第十八条街道财政部门负责根据财政预算及时筹集项目资金，依照合同约定核定项目拨款计划，收取投标人的投标费和保证金，并对项目的资金活动进行财务监督。
第三章 前期工作管理
第十九条 基本建设项目必须通过立项程序方可确定。
第二十条 各部门可根据本街道经济社会发展的需要或本职工作的需要，经街道分管领导同意后，提出项目建议，申请立项。
立项申请一般应于每年年初提出，街道根据各个项目的轻重缓急程度和资金情况制定每年的基本建设计划。
第二十一条 需要到上级发改部门立项的项目，依照有关程序和要求办理。
第二十二条 不需要到上级发改部门立项的项目，由提出建议的部门填制《街道立项申请表》后，依照如下程序和要求向街道办申请立项：
一、估算造价未达到50万元的项目，加附现场照片后，报本部门分管领导、分管建设工作领导以及分管财政工作领导会签后，再报街道主要领导审批;
二、估算造价达到50万元以上的项目，由本部门分管领导加签意见后，报街道党政领导班子联席会议审议。如获通过，由党政办制发会议纪要。会议纪要应当明确主要建设内容、建设规模、投资规模、建设工期、资金筹措办法、项目主管领导和主办部门等要点。
第二十三条 未经立项的项目，不得对外委托勘察、设计或签订任何合同，城建部门不得审核预算或结算，党政办不得为其合同盖章，财政部门不得支付资金。
第二十四条 对于未获立项但有必要列入中长期建设计划的项目建议，可转入基本建设项目库进行项目储备。入库项目的成果资料由工务部门负责妥善保存。
第二十五条 项目委托设计时应向设计单位下达设计任务书，明确项目设计的基本要求或意向。
第二十六条 工务部门应当组织对项目建议书、工程可行性报告、勘察报告和规划设计的阶段性成果进行评审。评审时应有项目使用管理单位的代表和其他有关部门的代表参加;重要的公共建筑方案应当聘请专家进行评审，并报街道党政领导班子联席会议审议和向社会公示。本街道的专业技术力量不足时，可对外有偿委托审图。
评审会议应当制发会议纪要。
第二十七条 未开展工程勘察的项目一般不得进行施工图设计;未有施工图纸和根据图纸编制预算的项目一般不得进行招标或发包;未签订合同的项目，一般不得开工。
除抢险救灾工程或特殊的零星工程外，禁止边设计、边施工、边修改的三边项目。
第四章 招标管理
第二十八条 合同价款达200万元及以上的项目外包业务，应当进入宝安区建设工程交易分中心进行招标。
第二十九条 下列合同价款达20万元以上未达200万元的项目外包业务，由街道以适当的招标方式自行发包：
一、编制项目建议书、工程可行性研究、工程勘察、项目专项规划、施工图设计、造价咨询、工程技术咨询、招标、工程监理等前期工作业务，以邀请招标方式发包，且接受邀请的承办商不得少于三家。
二、合同价款达20万元以上未达100万元的施工业务，由街道招标领导小组会议决定招标方式。
三、合同价款达100万元及以上的施工业务，原则上应公开招标;拟采用其它招标方式的，应报街道党政领导班子联席会议决定。
第三十条 街道招标服务中心应就每个拟招标项目的具体情况起草招标文件，并于招标公告之前报招标领导小组会议审议。
街道招标领导小组应于招标服务中心提交招标文件草稿后一周内召开会议，就招标文件建议的发包范围、招标方式、定标方法、定价办法及价款下浮幅度、邀请投标的承包商人数及具体邀请对象、合同的主要条款等问题作出决定，并制发会议纪要。
街道党政领导班子联席会议已有决议的项目，按照决议的原则制定招标文件。
以低价中标方式进行招标的项目，应当制定标底以确定投标人有效报价的上限和下限。制定标底的方法由招标领导小组在审议招标文件时一并确定。
第三十一条街道招标服务中心根据招标领导小组会议的决定对招标文件进行修改、并填制《招标文件审核表》报招标领导小组组长签字确认后，分送街道主要领导和招标领导小组成员。修改招标文件和办理签字的过程应在会后三天内完成。
第三十二条 招标文件确定之后应当即日招标公告，公告的时间一般不得少于五个日历天。
第三十三条 招标文件公告之后，街道招标服务中心方可根据招标文件规定的报名条件接受投标人报名。
第三十四条 招标项目的开标会议应当依照招标文件规定的时间、地点和程序举行。因特殊情况需变更时间和地点时，应经招标领导小组组长同意，并在合理的时间内提前通知投标人。迟到的投标人应取消其投标资格。
第三十五条 开标会议由街道招标服务中心组织，招标服务中心主任负责主持，街道纪检监察部门和项目主办部门各派出一名观察员出席开标会议。
第三十六条 开标会议应当参照区建设工程交易中心的做法规范化操作，并做好详细的会议记录。参加开标会议的投标人和街道工作人员均应签到并在定标记录表上签字确认招标结果。招标文件和会议记录等资料应按项目独立归档，交工务中心妥善保管。
第三十七条 招标项目的报名人数或者出席投标会议的投标人数不足三家时，应当停止该项招标活动，报告街道招标领导小组另行组织招标。
第三十八条 项目完成招标后，街道招标服务中心应公告公示招标结果。
第五章 零星项目和抢险救灾工程
第三十九条 合同价款未达20万元的项目外包业务，视为零星项目，可按如下程序和要求直接议标发包：
一、项目主办部门填制《零星业务发包审批表》，报街道分管领导、分管建设工作领导、分管财政工作领导和招标领导小组组长会签后，再报街道主要领导审批。
二、编制项目建议书、工程可行性研究、工程勘察、项目专项规划、施工图设计、造价咨询、工程技术咨询、招标、工程监理等前期工作业务，其合同酬金应按国家收费指导标准下浮20%以上。
三、施工业务的定价方法：原则上结算价未达10万元的下浮5%，10万元以上的下浮7%;结算价小于3万元的，由街道主要领导视情况决定是否下福
第四十条 禁止将本应纳入招标范围的项目肢解为零星项目规避招标。以零星项目名义直接发包的业务，凡结算价达到30万元以上的，必须报街道党政领导班子联席会议审议。
第四十一条 当灾害仍在延续或因灾害、事故而出现险情，需要立即采取工程措施排除的，属于抢险工程。
抢险工程由在现场指挥的街道领导班子成员作出抢险方案，确定抢险单位或临时召集抢险队伍和机械设备。抢险费用当场不能确定的，可待任务完成后按预算确定。不能作出准确预算的，可参照市场情况与承办商协商确定。
估计抢险费用达20万元以上的，在情况许可的前提下应先向街道主要领导报告。
第四十二条 灾害过后，需要采取工程措施尽快清理现场或恢复设施，如果按正常程序招标发包会延误时机影响生产生活或可能产生次生灾害的，属于救灾工程，按如下办法管理：
一、项目主办部门提出施工方案，报街道分管领导同意;
二、项目主办部门填写《救灾工程发包审批表》，预估工程费用未达到50万元的，由分管领导签字后报街道主要领导批准;达到50万元以上的，送分管建设工作领导、分管财政工作领导和招标领导小组组长会签后报街道主要领导批准。
三、救灾工程可先开工后编制预算。预算价未达到50万元的，下浮5%之后作为发包价;达到50万元以上的，下浮7%之后作为发包价。工程完工后，参照下款规定进行结算。
四、救灾工程必须于约定的期限内完成。未能如期完成的，其结算价在上款规定的下浮比例基础上加倍下福
第四十三条 需要进行施工图设计且造价达到100万元以上但未达到200万元的灾后重建工程，可用邀请招标方式从快发包。
第四十四条 抢险工程和救灾工程完成后，主办部门应于一个月内完善补签合同手续。
第六章 承包商资格管理
第四十五条 承接项目各类外包业务的承包商必须依照《公司法》登记取得企业法人地位，且具备国家资质主管部门规定的行业从业资质，无不良记录。
第四十六条 宝安区政府小型工程预选承包商名录以后，凡名录中有相应类别承包商的，项目的各类外包业务应在该名录中预选承包商参加投标。
第四十七条 有下列情形之一的公司或个人，不得承接项目的外包业务或参加投标：
一、不具备相应从业资质的;
二、近两年在宝安区范围内发生过重大安全事故或质量事故的;
三、被区级以上建设行政主管部门通报处罚或列入不良记录的;
四、施工质量低劣，近两年内有竣工验收不合格工程的;
五、缺乏信用，近三年内承接过的街道财政投资工程拖延工期超过合同工期三分之二以上的;
六、目前仍在本街道辖区内承接违法建筑相关业务的;
七、近两年内因拖欠工资导致工人集体上访造成不良影响的;
八、不服从行业主管部门的合法管理，或者威胁恐吓行业主管部门工作人员，街道主管部门或街道领导认为不适合承接相关业务的;
九、涉嫌串通投标或围标且有证据的;非法转包且有证据的;非法挂靠对完成项目业务构成风险的;
十、经纪检监察部门查实，有贿赂项目管理人员行为的。
第四十八条街道城建部门和招标中心应当依照有关规定严格审查投标人的资质和信用。资质审查中发现的问题应及时向分管建设工作的领导报告。
第四十九条 将项目有关业务发包给不具备资格的企业或个人的，发包合同无效;因此造成安全事故或质量事故的，由相关领导和工作人员负主要责任。
第五十条 投标人报名时必须交纳招标费用。在街道招标的工程，每项向每个投标人收取200元;在区建设工程交易中心招标的工程，招标费用按有关规定收龋项目前期业务和零星工程以及抢险救灾工程免收招标费用。
第五十一条 公开招标的项目，投标人必须交纳投标保证金,中标人必须交纳履约保证金。邀请招标的项目，中标人必须交纳履约保证金，是否交纳投标保证金由招标领导小组决定。投标保证金及履约保证金按上级有关规定收取和管理。项目前期业务和零星工程以及抢险救灾工程免收投标保证金和履约保证金。
第五十二条 参加投标的承包商，其办理报名、出席开标会议和中标后签订合同的经办人必须是同一个自然人。否则，可取消其投标资格或中标资格。
第七章 合同管理
第五十三条 项目的所有外包业务必须依法签订合同。
第五十四条 街道城建部门是基本建设项目业务合同的主管部门，统一负责以街道办名义签订的项目各类业务合同的审核、签订和分送工作。
第五十五条 合同一般由街道招标中心或项目主办部门负责起草填制，送城建部门审核并加盖合同审核专用章和骑缝章后，由承包商先行签署，再由城建部门指定专人向街道办主任申请开具授权委托书、送项目主管领导签字和送街道党政办盖章。合同签署后，城建部门应及时分送到财政部门、项目主办部门和档案管理部门。
第五十六条 项目主管领导在签署合同前应当仔细审核合同的主要条款和手续。没有授权委托书或者未加盖城建办合同审核专用章的，项目主管领导不应签字，党政办不得盖章，财政部门不得接收合同。
第八章 施工管理
第五十七条项目的施工过程必须委托监理公司对施工安全和施工质量进行监理。
招标领导小组可通过邀请招标或者议标的方式，选择数家实力较强、信誉良好的监理公司签订一揽子协议，分别承办一定时期内200万元以下的小型水务工程、市政工程和其它零星工程的监理工作。
城建部门应当对监理公司的履职情况进行监督，将信誉不良者清理出本街道监理市常
第五十八条安全生产是施工管理的首要任务。监理公司、城建部门、工务部门、项目主办部门和项目主管领导应各司其职，利用多种手段监督施工方严格按照安全生产规范进行施工作业。
施工安全措施费用应当按照规定足额列入预算。
项目建设过程中如果发生施工安全事故，按照本制度规定的分工范围依法依规追究有关人员的责任。
第五十九条项目主办部门应当依照施工规范和质量标准，采取有效方法严格监督工程质量。
工程实物的检验检测业务一般应委托宝安区工程质量监督检验站进行。委托其它社会机构检测的，主办部门应当对检测过程进行现场监督。
工程质量检测不合格的，应当责令返工或者依照合同的约定处罚。
第六十条已发包工程在给予合理工期的前提下必须保证按期完工。项目主办部门应强势督促工程进度，各有关部门和有关领导应顾全大局，互相支持配合，提高办事效率，及时协调解决拆迁障碍、设计变更和现场签证等影响工期的各种问题。
第六十一条 施工承包合同应当于中标后七天内签订完毕，同时由施工单位提出开工报告明确开工日期。实际工期从开工报告批准之日开始计算至竣工验收合格之日止。
第六十二条 施工现场一般应预先通电通水，现场接口以外部分的费用由我方负责。
第六十三条 因施工承包方原因而拖延工期的，应当依照合同的约定向承包方索赔。
第九章 造价和现场签证管理
第六十四条 一般工程项目应预先编制施工图预算，工程完工后应及时办理竣工结算。
第六十五条 街道城建部门是工程造价的主管部门，统一审核本制度管辖范围内的工程预算和结算。
第六十六条 预算和结算的编制应委托具备工程造价咨询资质的中介机构承办。城建部门可通过邀请招标或者议标的方式，选择实力较强、信誉良好的中介机构签订一揽子协议，承办一定时期内全部项目的预算和结算业务。
第六十七条 各主办部门应将所管项目的施工图纸附上《街道立项申请表》或有关会议纪要后送城建部门统一对外委托编制预结算。
第六十八条 城建部门应认真履行审核职能。委托咨询机构编制的预结算，其成果初稿应经本部门的造价工程师复核以后方可同意出具正式的成果报告。
城建部门每季度应将预结算的复核情况按项目列表向有关领导和街道主要领导报告。
第六十九条 下列没有合格施工图纸的工程项目，其预结算可由城建部门自行编制和审核：
一、小额维修或装修工程;
二、抢险救灾工程;
三、其它难于出具施工图纸的零星工程。
第七十条 工程项目的实际造价按如下原则进行管理：
一、除抢险救灾工程外，一般项目不得以按实结算的方式确定工程造价。
二、在施工图设计阶段，应对需迁移的市政管线和建筑物进行详细的拆迁设计;编制预算时，应据此算足所需的迁移恢复费用。
三、编制预算时应合理考虑施工措施费用并实行包干，除非发生重大特殊情况或重大漏项，否则不予调整。
四、编制预算时应足额提取预留金。
五、对事先难于准确计算的市政、水利等工程的软基处理费用，应在预算书和发包合同中预先说明，施工时再根据现场实测结果确定工程量，并按规定程序办理签证。
六、以工程勘察报告和施工场地状况为依据，尽量将零星土石方、现场残留建筑物清理、青苗清理及场地平整等费用纳入施工预算，在发包时一并包干，不另行签证。
七、对于少数未列入深圳市建材价格信息的建材或设备，可采用市场询价的方式，根据不少于三家供货商的报价情况研究确定进货价后，再按规范计算发包价。
八、建筑材料、劳务费用的市场价格变动的机遇和风险全部属于承包商。
九、施工过程中发生变更的工程量，原则上按编制本项目预算时的同期信息价计价，并按发包时主合同的下浮比例同等下福
十、 现场工程量变更签证必须有符合本办法第七十二条规定的审批手续方予承认。
十一、工程发包价中均应包含税收、报建及验收环节的行政事业性收费、临时设施费和文明施工费等费用。
第七十一条招标工程的造价按下列原则由招标领导小组确定具体项目的下浮比例：
一、市政工程、给排水和一般水务工程、强电弱电和暖通工程、室内外装修工程、园林绿化工程和一般的安装工程：
预算价20万元以上未达到200万元的，下浮率的下限不低于8%，上限由招标领导小组根据项目的规模和特殊情况在审议招标文件时确定。
预算价达到200万元以上的，按区建设工程造价管理站的指导下浮率下福
二、房屋建筑工程、桥梁工程、河堤和水坝工程、危险边坡治理工程、其它特殊工程：
预算价20万元以上未达到200万元的，下浮率的下限不低于6%，上限由招标领导小组根据项目的规模和特殊情况在审议招标文件时确定。
预算价达到200万元以上的，按区建设工程造价管理站的指导下浮率下福
第七十二条施工过程中的现场经济签证按下述办法进行管理：
一、设计单位提出变更方案或施工单位提交工程联系报告。
二、主办部门和工务中心(或组织有关单位)会审后，由工务部门填制工程联系通知书按下述程序报批：
预计增加造价未达到5万元的送项目主管领导和分管建设领导会签(不超过3个工作日)。5万元以上未达到10万元的加报分管建设工作领导和招标领导小组组长会签后报街道主要领导批准(不超过5个工作日)。达到10万元以上的报街道领导班子会议审议(不超过两周)。经批准后由工务部门盖章发出工程联系通知书。
三、施工单位按工程联系通知书完成施工后，按实际增加的工程量填报现场签证单并于一个月内报项目主管部门办理签证确认手续。
四、监理单位、项目主办部门、工务部门根据掌握的情况在现场签证单上加具意见后，由项目主管领导签署作为结算时增加造价的合法依据。
五、工程联系通知书必须要求施工单位签收。
第七十三条 拟变更部分的工程造价达到原发包价的10%以上且造价达到20万元以上、具备独立发包条件的，应另行招标发包。
第七十四条 工程造价结算按如下办法进行管理：
一、申请结算的前提条件：
1、工程按本办法规定的验收办法验收合格;
2、 施工承包单位报送的竣工结算资料真实、齐全、规范;
3、 报送的现场签证资料符合本办法规定的审批手续。
二、符合结算条件的项目，城建部门对施工单位报送的结算资料进行初审后，转送承办的造价咨询机构编制结算。
三、城建部门按本制度第六十八条规定的程序对结算书进行审核并加盖复核专用章，再由项目主管领导签字后送财政部门作为付款的最终依据。
第十章 工程拨款、验收、移交与保修管理
第七十五条 项目资金的拨付按如下办法进行管理：
1、工务部门依据合同编制各项目的拨款建议，报分管建设工作领导审阅后，于每月25日前送财政部门;
2、财政部门根据当月的资金情况审核平衡后，按财务制度规定的程序报批;
3、批准的拨款计划必须保证兑现;
4、财政部门与工务部门每季度就项目的拨款情况进行一次核对校正。
第七十六条工程验收按如下办法进行管理：
一、申请工程验收的基本条件：
1、工程已经全部完工，施工方自检合格;
2、竣工图纸及质量保证资料等准备齐全、规范;
二、验收组织办法：
1、工程验收由城建部门负责组织，项目主管领导负责主持，参加单位包括项目主办部门、工务部门、勘探、设计、监理、施工单位和项目启用后的使用管理单位等，其中城建部门为主验部门。
2、工程验收内容主要包括外观验收、质量保证资料验收、工程量计量和工程系统试运行四部分。有关参验单位应当各司其职，根据设计图纸和国家验收规范认真进行验收。
3、验收完毕应当召开总结会议，并制发会议纪要。
4、到区里报建的工程，按照有关规定组织验收。
5、未经验收的项目，一般不得投入使用。
第七十七条工程验收合格后，应即向使用单位或管理单位移交。街道财政应根据每年公用设施增加的规模，在年度预算中相应增加公用设施的运行管理维护经费。有关部门不得以经费问题为理由拒绝接收。
第七十八条工程保修期内发生的质量问题，属于施工承包方责任的，使用或管理部门应当及时通知项目主办部门，由主办部门督促施工方维修。施工方不履行保修责任时，依照合同保修条款严格处罚。
第十一章 监督措施
第七十九条 城建、工务部门应将下列事项在街道办公楼大堂电子屏幕进行公示：
一、招标公告;
二、投标报名情况;
三、招标结果：投标企业数量、中标单位、预计竣工日期、项目主办部门、项目主管领导等;
四、项目实施结果：项目名称、施工单位、项目主办部门、项目主管领导、工期情况、验收情况、结算情况等。
机关后勤部门应当保证公示时间不少于三个工作日。
第八十条街道纪检监察部门每年应当对本制度的执行情况进行一次全面检查。如果发现有暗箱操作或渎职受贿等行为，应当依法追究当事人的责任。
第八十一条街道审计部门应当对结算价100万元以上的工程全部进行审计，对低于100万元的但结算价高于发包价20%以上的工程按不少于30%的比例进行抽查审计。
第八十二条 街道城建部门每年应对基本建设项目的管理情况进行全面总结，将已发包项目的数量、名称、发包方式、承包商名称、发包合同价、实际结算价、合同工期和实际工期等情况汇总向街道领导班子会议和纪检监察部门作出书面汇报。
第八十三条 有下列情况之一时，项目主管领导应当向街道党政领导班子联席会议作出书面说明：
1、出现不合格工程的;
2、拖延工期超过合同工期的三分之二以上的;
3、项目造价超出计划投资额的20%或增加额100万元以上的。
第十二章 附 则
第八十四条 本制度自修改公布之日起生效,原松岗街道办事处颁发的深宝松办[2006]34号《松岗街道财政投资基本建设项目管理暂行办法》同时废止。
第八十五条 本制度生效之前已发包的在建项目，原则上按照原招标文件和合同的约定进行管理;其中可以适用新制度的部分，由分管建设的领导与各项目主管领导视情况协商衔接办法。
基本制度建设篇3
Abstract: Along with our country land real right further defined, the deep research and the system comb the collective construction land right of use system, causes it with our country economy, social, the cultural development to adapt, without doubt has the vital significance. This article carries on as to the current related collective construction land system's legal rule a subsystem combing, provides for the reality of laws further consummation uses for reference and refers.
关键词：物权 集体建设用地 基本制度
Key word: Real right collective construction land basic system
作者简介：崔欣，男，1972年7月生，汉族，安徽怀远人，中国社会科学院研究生院2008级博士研究生，民商法专业，物权法方向。
一、集体建设用地使用权的特征及分类
集体建设用地使用权是指集体建设用地使用权人为建造建筑物、构筑物及其附属设施而对农民集体所有的土地享有的占有、使用和收益的权利。从广义的角度来说，集体建设用地使用权应当包括宅基地使用权。因为《物权法》已经将宅基地使用权作为一类单独的物权予以规范，本文研究的范围不包括宅基地使用权。从集体建设用地使用权的权利属性上看，它属于用益物权。所谓用益物权，是指权利人对他人所有的不动产或者动产，享有占有、使用和收益的权利，比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。①
（一）集体建设用地使用权的特征
所谓集体建设用地使用权的特征，是指集体建设用地使用权所具有的独有属性。集体建设用地使用权是一种非常重要和典型的民事权利和财产权利，从这个角度出发，可以将集体建设用地使用权的特征归纳如下：
1、 集体建设用地使用权是存在于集体所有的土地之上的物权。集体建设用地使用权的客体是特定的物，即集体所有的土地。集体建设用地使用权是对集体所有的土地设定的权利。
2、 建设用地使用权的权利人取得权利的目的在于从事建筑物、构筑物及其附属设施的建设或者修造。这里的建筑物、构筑物及其他附属设施，是指在土地上下建筑的房屋及其他设施，比如桥梁、沟渠、铜像、纪念碑、地窑等。
3、 集体建设用地使用权是依据《土地管理法》规定的权利设立制度确定的。这与国有建设用地使用权的确立依据是《物权法》有很大不同。集体建设用地使用权人取得权利是遵循有偿原则还是无偿原则，法律没有明确规定，但从实际情况看，即存在有偿取得的情况，也存在无偿取得的情况。
（二）集体建设用地使用权的分类
依据我国《土地管理法》的规定，集体建设用地使用权按照其用途的不同，大致可以分为四类，分别是：
1、 住宅类集体建设用地使用权。所谓住宅类集体建设用地使用权，是指将集体建设用地用于建造住宅，供人居住的一种集体建设用地使用权。此处的住宅建设用地使用权与《物权法》上规定的住宅建设用地使用权不一样，亦非《物权法》规定的宅基地使用权。《物权法》中规定的住宅建设用地使用权，其建设用地的性质为国有土地而非集体土地。《物权法》中规定的宅基地使用权，其权利主体必须为集体成员，而不能是非集体成员。住宅类建设用地使用权的法律依据是国家土地管理局1995年的《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该规定第48条明确：非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。
2、 乡镇企业类集体建设用地使用权。所谓乡镇企业类集体建设用地使用权，是指将集体建设用地用于开办乡镇企业的一种集体建设用地使用权。
3、 乡（镇）村公共设施类集体建设用地使用权。所谓乡镇村公共设施类集体建设用地使用权，是指将集体建设用地用于乡镇村公共设施建设的一种集体建设用地使用权。
4、 乡（镇）村公益事业类建设用地使用权。所谓乡镇村公益事业类集体建设用地使用权，是指将集体建设用地用于乡镇村公益事业建设的一种集体建设用地使用权。
二、集体建设用地使用权的基本构成
（一）集体建设用地使用权的取得及其主体
集体建设用地使用权的取得方式包括直接从集体土地所有权人处取得和间接从集体土地所有权人处取得。从我国的相关法律规定看，直接从集体土地所有权人处取得集体建设用地使用权的主体有限，但间接取得集体建设用地使用权的主体则表现出多样性。
依据我国法律规定，可以直接从集体土地所有权人处取得集体建设用地使用权的主体包括四种：一是乡镇企业。②二是农村集体经济组织使用集体建设用地兴办的企业。三是农村集体经济组织以集体建设用地使用权入股举办的企业。③四是乡（镇）村公益事业单位。
（二）集体建设用地使用权的效力
所谓集体建设用地使用权的效力，指集体建设用地使用权人对标的物的支配力。对集体建设用地使用权效力的界定，应当遵循物权的效力的一般原则。④研究集体建设用地使用权的效力，主要是研究当集体建设用地使用权的标的物存在其他若干个权利时，比如：其他物权、债权、其他权利等，这些权利和集体建设用地使用权对标的物的支配次序。通常来说，集体建设用地使用权优先于集体建设用地所有权。当集体建设用地使用权随同地上建筑物抵押时，设定在先的抵押权优先于设定在后的抵押权。
（三）集体建设用地使用权的客体
集体建设用地使用权所指向的客体，通常又被称为集体建设用地使用权的标的物，它是具有特定形体、或者具有特定形式的物。依据我国法律规定，集体建设用地使用权的客体就是除宅基地之外的，用于建设用途的其他集体所有土地。
三、集体建设用地使用权的设定
所谓集体建设用地使用权的设定，是指集体建设用地使用权的成立、生效。我国法律关于集体建设用地使用权的设定并未有明确、清晰的法律规定，从目前的实践情况看，集体建设用地使用权的设定主要包括两种情况：
（一）在未设定土地用益物权的集体土地上设定的集体建设用地使用权
在未设定土地用益物权的集体土地上设定的集体建设用地使用权，其规则相对比较简单。集体建设用地使用权的设定以集体土地所有权为基础，集体土地所有权的运行机制直接影响着集体建设用地使用权。按照物权法的法理，在集体土地上设定建设用地使用权是对集体土地进行处分的行为，这需要由全体共有人共同决定。在集体建设用地使用权设定前必须由全体共有人形成一个设定集体建设用地使用权的意思。在此基础上再由集体土地所有权的代行主体通过招、拍、挂或者公开协商的方式与用地方一起，设定建设用地使用权。按照物权法的基本法理与《物权法》总则的相关规定，集体土地上的建设用地使用权最终应当在登记时设立。考虑到我国对于集体建设用地使用权的登记制度尚未完全建立起来，对于历史上已经按照乡规民约和习惯法设立的集体建设用地使用权，在其与国家公法有关规划、建设的规定不相违时，不应当完全否定其权利的合法、有效，可以在考虑承认其合法存在的同时，建立不经过登记，不能处分的规则。我国现行的集体建设用地使用权没有时间的限制，即集体建设用地使用权的存续期限是无限长，因此，在规划、设计集体建设用地使用权制度时，可以考虑参考国有建设用地使用权的期限制度，为集体建设用地使用权设定合理的期间，并赋予当事人一定的选择权。集体建设用地使用权的设立会带来相关的土地收益，这些土地收益的使用与分配应当由集体全体成员决定，代行主体必须依照集体全体成员的决议使用、管理与分配建设用地使用权设定收益。
（二）在存在宅基地使用权或者土地承包经营权的土地上设定的集体建设用地使用权
根据《物权法》的基本法理，土地承包经营权、宅基地使用权和集体建设用地使用权是三个互相排除的用益物权，即三种权利只能有一种设定于同一个集体土地所有权上，三种权利不可能同时存在于一个集体土地所有权上。从土地的用途上来说，土地承包经营权的农用地性质的用途，也对宅基地使用权和集体建设用地使用权的设立形成了天然的排斥。因此，在通常情况下，集体建设用地使用权的设定自然就意味着土地承包经营权和宅基地使用权的消灭。从我国的现实情况看，在《农村土地承包法》实施和贯彻后，绝大部分的农村土地上基本上已经存在了宅基地使用权或者土地承包经营权。由于农村地区的荒地已经相当稀少，如果要新设立集体建设用地使用权，其中必不可少的一点，是在集体建设用地使用权设定的同时，消灭原已存在土地承包经营权或者宅基地使用权。集体建设用地使用权与宅基地使用权、土地承包经营权的这种相互排斥的性质，决定了在已经存在宅基地使用权与土地承包经营权的土地上设定集体建设用地使用权，比在未设定用益物权的集体土地上设定集体建设用地使用权更加复杂。此种集体建设用地使用权的设立，不仅涉及到土地的用途管制与城乡规划法的限制，也涉及到农村不同土地物权的冲突与协调。
从我国的现实情况看，在存在宅基地使用权、土地承包经营权的集体土地上设立集体建设用地使用权时，往往由集体土地所有权的代行主体、土地承包经营权人（宅基地使用权人）、集体建设用地的需用人三方进行谈判，在妥善解决对农民的土地承包经营权（宅基地使用权）的补偿问题，消灭农民的土地承包经营权与宅基地使用权之后，再在其上设立集体建设用地使用权。从法理上说，在这种集体建设用地使用权的设立过程中，由于宅基地使用权和土地承包经营权是有绝对性的土地物权，任何人都不能够在未给农民满意的补偿的情况下，消灭他们的土地物权。只有农民在获得合理的补偿后自愿放弃上述土地物权，才符合民法的基本原理。在此种集体建设用地使用权的设定过程中，对农民的补偿很多情况下都参考了政府征地的补偿标准。由于我国实行的是政府垄断土地一级市场的做法，大多数建设用地的设立都是通过政府征地、拆迁的方式实现的，建设用地的性质也是国有建设用地使用权。新闻媒体曝光的有关征地、拆迁的暴力案件，基本上都是由于政府的征地、拆迁造成，对于集体建设用地使用权设立过程中发生的血案，事实中很少发生。这一方面是因为集体建设用地使用权的设立在我国现实生活中比较少，另一方面是因为我国乡村社会的特点决定了，集体建设用地使用权的设立能够更多地考虑农民的利益，从而可以有效地防止各种暴力事件的发生。需要注意的是，我国现阶段事实上设立的各种集体建设用地使用权，在很多情况下是不符合土地管制与城乡规划的，也即其合法性是存在很大问题的，这是立法与我国实践中不可回避的一个尖锐问题，对政府依法行政和管理带来了很大困难。这里，需要我们认真思考的问题是，考虑到土地承包经营权与宅基地使用权都具有相当于传统民法中土地所有权的属性，为充分保护权利人的合法利益，在符合农村土地用途管制与城乡规划的前提下，可否不经过政府征收环节，直接让农民的土地承包经营权与宅基地使用权变更为集体建设用地使用权后进入市场流转。
四、结语
集体建设用地使用权作为一项重要的物权，对于维护农村的社会稳定有重要的历史和现实意义，但对于规范此一权利的许多重要法律规范尚缺失严重。从目前情形看，可以考虑从权利的流转角度先行规范，再进一步完善其所有权制度。集体建设用地使用权与国有建设用地使用权在用途与功能上具有高度相似性，因此，集体建设用地使用权的流转规则可以参考国有建设用地使用权流转的相关规则建立。集体建设用地使用权与国有建设用地使用权应当最终做到两种权利，同一市场，实现城乡建设用地使用权市场之间的统一。
注释：
① 参见《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社2007年版，第170页。
② 乡镇企业包括农村集体经济组织使用集体建设用地兴办的企业和农村集体经济组织以集体建设用地使用权入股举办的企业，但是后两者并不能完全被乡镇企业包容，所以本文将其作为三种情况予以例举。
③ 《土地管理法》第60条规定的，农村集体经济组织使用集体建设用地使用权，以联营形式兴办企业的，该企业通常并不取得集体建设用地使用权。
基本制度建设篇4
关键词： 工程项目；风险管理制度；工程款
Abstract: Project risk covered many aspects. At present, the core of risk management systems in China is the outstanding problems in the memory for the construction field, as soon as possible to establish the basis of international practice and in line with national conditions and project insurance and project guarantee system. Key words: project; risk management systems; for projects
中图分类号：TL372+.3文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）05-0020-02
工程项目担保制度的重点
当前在工程项目建设领域，可考虑先建立和推行4种担保制度：投标担保投标担保可采用银行保函或担保公司担保书、投标保证金等方式，具体方式可由招标人在招标文件中规定。采用投标保证金的，在确定中标人后，招标人应当及时向没有中标的投标人退回其投标保证金；除不可抗拒因素外，中标人拒绝与招标人签订工程项目合同的，招标人可以将其投标保证金予以没收，实行合理低价中标的，也可以要求按照与第二标投标报价的差额进行赔偿；除不可抗拒因素外，招标人不与中标人签订工程项目合同的，招标人应当按照投标保证金的两倍返还中标人。
承包商履约担保履约担保可以采用银行保函或担保公司担保书、履约保证金的方式，也可以引入承包商的同业担保，即由实力强、信誉好的承包商为其他承包商提供履约担保。
对于履约担保，如果是非业主的原因，承包商没有履行合同义务，担保人应承担其担保责任；一是向该承包商提供资金、设备、技术援助，使其能继续履行合同义务；二是直接接管该工程项目或另觅经业主同意的其他承包商，负责完成合同的剩余部分，业主只按原合同支付工程款；三是按合同约定，对业主蒙受的损失进行补偿。
实行履约保证金的，应当按照《招标投标法》的规定执行。《招标投标法》第46条规定：“招标文件要求中标人提供履约保证金的，中标人应当提交。”第 60条规定：“中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予以退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿”。
履约担保可以实行全额担保（即合同价的100％），也可以实行分段（一般为合同价的10-15%）滚动担保。对于一些大工程项目或特大工程，可以由若干担保人共同担保；担保人应当按照担保合同约定的担保份额承担担保责任，没有约定担保份额的，这些担保人承担连带责任，债权人可以要求其中任何一个担保人承担全部担保责任，而其负有担保全部债权实现的义务，并在承担担保责任后有权向债务人追偿，或者要求其他承担连带责任的担保人清偿其应当承担的份额。担保人在工程主合同纠纷未经审判或者仲裁，并就债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前，对债权人可以拒绝承担担保责任。中小型工程项目也可以由承包商实行抵押、质押担保。
业主支付担保在国外，无论是政府工程项目还是私人工程项目，拖欠工程款尤其是竣工交付使用若干时间后仍欠款不还，几乎是不可思议的事情。因为，如果某位业主拖欠工程项目款，不仅该承包商可以停工，而且因其信用不好，今后其他承包商也不会承接其工程项目。但我国，受“少花钱多办事”甚至是“不花钱也办事”的思想影响，资金不到位或留有很大缺口即开工建设的问题比较突出，加之建筑市场上“僧多粥少”，拖欠工程项目款的问题十分严重。据此，应当推行业主支付担保制度，以规范市场行为，解决拖欠工程项目款的“老大难”问题。
业主支付担保，实质上是业主的履约担保。因此，应当与承包商履约担保对等实行，即业主要求承包商提供履约担保的，也应同时向承包商提供支付担保。业主支付担保可以是银行保函或者是担保公司的担保书。
鉴于现实国情，业主支付担保可考虑先在非政府投资的工程上推行，首先是房地产开发商开发的项目、“三资”（即外资、中外合资、中外合作）的项目和私人投资的项目。政府投资的工程项目，也应当严格按照市场规则运行，充分打足建设资金，不能任意拖欠工程款，侵害企业的利益。
保修担保在《建筑法》和《建设工程质量管理条例》中，对工程项目质量保修制度作了明确规定。为了保证保修责任的落实，应建立工程质量的保修担保制度。保修担保可以采用银行保函或担保公司担保书、保修保证金的方式，也可以实行承包商的同业担保。保修担保可以包含在履约担保之中，也可以作为一种独立的担保形式。保修担保的期限，应当与法定的保修期限和合同约定的保修期限相一致。
为了保障担保人的合法权益，担保人可以依法要求被担保人提交反担保，作为其提供担保的必要条件：一旦发生赔付后，可以从被担保人或第三方的反担保人处得到补偿。反担保可以依法采用多种方式，如其他银行的保函，其他担保公司的担保书，以及被担保人依法提供的抵押、质押、定金等担保。
工程项目保险制度的重点内容
我国已开办建筑工程一切险和安装工程一切险，可考虑再逐步开设勘察设计、工程监理及其他工程咨询机构的职业责任险和工程质量的保修保险。
建筑职工意外伤害保险《建筑法》第48条规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”据此，建筑职工意外伤害保险属强制性保证。投保人是施工企业，也可以由施工企业委托项目经理部代办。被保险人应当是施工现场上的作业人员及其管理人员，包括房屋拆除现场的有关人员。保险期限应当自批准开工之日起至合同竣工之日止，因故拖延工期的，须办理保险顺延手续。意外伤害保险费应列入直接工程费中的现场管理费，计入工程成本。
建筑职工意外伤害保险应贯彻“预防为主”和奖优罚劣的原则，根据企业的工伤事故发生频率，实行差别费率和浮动费率，并将部分保险费专项用于职工安全培训教育和施工现场的安全防范与监督，把意外伤害保险同建筑安全生产管理有机结合起来，以最大限度地减少工伤事故的发生。
职业责任险勘察、设计、监理等单位的经济赔偿能力相对较弱，因工作失误或疏忽而造成的损失，可通过投保职业责任险来解决。建设部已于1999年12月正式发文，在北京、上海和深圳市开展了工程设计保险的试点工作。工程监理及其他工程咨询机构的职业责任险也应逐步组织试点。
保修保险《建设工程质量管理条例》第40条明确规定：“基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，最低保修期限为该工程的合理使用年限”。建设工程项目的合理使用年限一般为几十年甚至上百年。要确保建设工程项目保修责任的落实，可采取担保的方式，但采用保险的方式恐更为适宜。因为，在工程竣工后的几十年或上百年后，不仅原承包商可能已破产或停业，其担保人恐怕也很难定其行踪，而保险公司则要稳定得多。据此，应提倡采用保修保险的方式，但究竟是实行保修担保还是保修保险，可以由业主或者承包商决定。
基本制度建设篇5
关键词：制度；公民；基本公共服务体系
作者简介：杨渊浩，吉林大学行政学院博士研究生（吉林 长春 130012）
切实保障和改善民生，促进并完善我国基本公共服务体系建设，实现基本公共服务均等化，是科学发展观的内在要求。党的十七届五中全会公报明确指出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”当前，我国基本公共服务存在地区分配不均、供给对象享受不均、城乡差异明显等不均等现象，在这种情况下，如何推进我国基本公共服务体系建设值得深入研究。
一、基本公共服务建设必须重视制度与人的互动
基本公共服务体系本质上是制度体系，如何正确把握基本公共服务体系及其相关制度安排中的制度与人的互动关系，探索在其建设过程中形成良好的制度与人的互动关系的措施，对于加快基本公共服务体系建设、推进基本公共服务均等化具有重要意义。
在政治学研究中，制度与人的互动关系主要体现为以下三方面：
第一，制度塑造人的观念并拓宽其有限理性，而人们在观念上对制度的认同是制度生成与有效运行的前提。就正式制度而言，制度为人的政治行为提供了有限的信息和选择框架，塑造了参与者的观念和偏好，而人的偏好是内生于制度之中的，它会随着制度的变迁产生相应的变化；就非正式制度而言，正如社会学制度主义所认为的那样，“一旦我们承认非正式制度是制度不可或缺的组成部分，就不可避免地将意识形态和文化观念这些被新古典理论看做外生的变量带入了制度研究的视野。这是因为非正式制度根植于特定社会的文化观念之中，深刻地影响到了行为人的意识形态。” [1 ]另一方面，制度的安排也需要制度框架下的规则、规范、惯例、习俗、文化、符号等因素在社会上得到认同，制度规定的人们之间、人与制度之间相互行为的规则必须在社会中得到全体公民的普遍认同进而形成共同认知，这是制度正式生成的前提。如果制度不能更好地满足人的既定偏好和利益需求，制度也就无法在全社会形成共同认知，难以获得公民观念上的认可，制度安排的效率就难以保证。
第二，制度影响并约束人的行为，而公民的行为逻辑是影响制度结构的重要因素。制度的重要作用就是规范人的行为，保证其在合理的范围内运行，但是制度的安排必须以人的期望为重要参考标准，建立能够满足人的偏好的制度，这样才能保证制度的稳定性。一方面，制度始终制约着人的行为在一定的范围内进行，正如历史制度主义者认为的那样，“个人并不是为所欲为的，个人必须在既定的制定框架中行动，其行为必须遵循制度的预期和要求。制度以各种各样的程序、规则、义务、职责等形式，通过强制性地要求个人服从或通过教化和内化的社会化方式促使个人在制度底下行动。” [2 ]另一方面，不同的行为逻辑假设产生了公民对制度的目标与作用期望的差异进而影响制度安排的结构。正如社会学制度主义所认为的，个人行为追求的不仅仅是利益最大化，更是追求文化上的价值实现，若个人在社会中得不到相应的社会认同感，就可能通过合法程序引发制度的演化性变迁。所以，制度安排必须考虑公民的行为逻辑。
第三，制度缓和社会群体间的矛盾、促进社会的和谐与发展，而个人偏好的实现与否是制度变迁的重要因素。制度不仅仅影响、制约着人的政治行为，还在此过程中调解社会群体间的冲突，稳定社会秩序。人具有社会性，人们会因各自的利益而结成不同的团体，而利益冲突导致了群体间的冲突，这时就需要制度来缓和社会群体间的矛盾。制度“不仅通过塑造行为者的策略，而且通过塑造他们的目标，通过调解他们的合作与冲突，制度建构政治情景并影响政治结果。” [3 ] （）但是，如果制度安排不尽合理，群体间的冲突超出了制度可控的范围，个人偏好难以实现，那么一定数量的个人会集合起来通过群体的力量导致制度的变迁并影响制度变迁的方向。从某种程度上说，制度是社会矛盾的缓冲器，合理地调节着社会的利益分布，缓和着社会的冲突，但它必须能够更好地实现个人及群体的利益和价值，否则个人及群体的行为会引发制度的变迁。
基本公共服务体系属于制度范畴，它影响着公民的政治和社会观念，约束着公民的行为，并通过缓和社会冲突维系着社会的和谐与发展，但是基本公共服务体系建立的最终目的是为了人，是为人的需求和发展服务的，其运行的状况和效果又取决于人的观念、偏好和行为逻辑，最终取决于人的需求是否得到满足以及在多大程度上得到了满足。虽然党和政府不断加大对基本公共服务体系的建设力度，但是我国基本公共服务非均等化的现象依然存在，其重要原因之一在于基本公共服务体系的建设过程中对制度与人的互动关系重视不够。因此，基本公共服务体系建设必须重视制度与人的互动。
二、以促进人的全面发展为宗旨加强公共服务体系建设
基本公共服务体系是政府为公民提供能保障其生存与发展的基本公共物品以及在此过程中赖以实现基本公共服务均等化的相关制度安排，其直接目的就是尽可能使全体社会成员从一开始都能处于同一起跑线上，其总体目标就是最终实现惠及全体人民的基本公共服务均等化。作为一项制度安排，基本公共服务体系塑造了公民的观念，影响了公民的行为，在不断完善的过程中也逐渐得到了公民的认同，公民在其影响下也不断地实现自身的全面发展。
1. 基本公共服务体系应当以人的实际需求为出发点
人的需求是基本公共服务体系建设的目标取向，这也是评判体系建设合理性的尺度。就人的需求来说，主要有两方面的要求：一是只有把基本公共服务列为调整财政支出结构的重要因素，提高财政转移支付能力，满足公民的基本需求，人的全面发展才能得以推进。二是只有制定及时、准确、合理的标准，才能提高政府的基本公共服务供给能力，促进人的全面发展。
首先，通过增加财政投入扩大基本公共服务的覆盖面以满足人的现实需求。加大对基本公共服务的财政投入力度，切实保障公民对基本公共服务的需求，是基本公共服务体系建设最为基础的一环。基本公共服务的供给、相关制度的建设离不开财政的支持，它需要政府调整财政支出结构，进一步加大财政对基本公共服务的投入，尤其要注意基层政府的基本公共服务的提供能力，要为地方政府提供起码的建设基本公共服务体系的财力支持，增强政府对基本公共服务的供给能力，保障公民对基本公共服务需求的实现。当然，这里不仅仅是要加大支出的规模，还要更好地结合公民的实际需求，加强财政支出的合理性，在公民需求的方面应重点投入，加大这方面的财政力度，扩大基本公共服务体系的覆盖面，为人的全面发展提供可靠保障。在加大财政对基本公共服务的投入的同时，政府财政的转移支付能力也应有针对性地加强。这里所指的转移支付，主要有三个方面，一是对特定基本公共服务的转移支付；二是对特殊群体的转移支付；三是区域间的转移支付。这三个方面的转移既是针对基本公共服务供给覆盖范围而言，同时也是对基本公共服务体系公平度的强调。
其次，通过制定合理标准增强基本公共服务体系的可实施性以关照公民的实际需求。从人的实际需要出发，与时俱进地制定合理的基本公共服务标准，是政府建设基本公共服务体系过程中的基本问题。在制定标准的过程中，政府应时刻关注社会的发展以及人们的实际需求，及时调整基本公共服务的范围与标准，明确政府在基本公共服务领域应负的责任和应承担的具体事项，灵活制定惠及全体人民的标准，保证标准的时效性。另一方面，政府应在全国统一的基本公共服务标准下，根据各个区域间的差异状况灵活制定出适合各地区的标准，保证基本公共服务均等化惠及全体人民，实现全体人民的全面发展。在这里必须指出，标准的制定既要切合实际，又必须符合公共财政的供给能力，不切合实际的标准只会导致政府行政与公民的实际需求产生错位，造成资源的浪费，而所制定的标准一旦超出公共财政所能接受的范围，也会因不能实践而失去意义。
2. 基本公共服务体系应当以个人的发展为落脚点
首先，政府应把“人”纳入到行政过程之中，增强对“人”的投资。基本公共服务体系的宗旨在于为人们提供基本生活的必需品，同时在满足公民基本需求的基础上为人的全面发展提供平等的机会。政府始终是围绕着人的需求活动，个人也成为政府行政的主要落脚点。“政府是基本公共服务的提供者，是非基本公共服务的倡导者和参与者，同时是整个社会公共服务的规划者和管理者” [4 ]，因此，政府不仅仅要强化基本公共服务的行政理念，贯彻合理满足公民基本公共服务需求的行政目标，更要明确基本公共服务体系的建设要始终以人为中心，围绕着人来展开。这就需要政府在财政支出方面加大对公民自身的关注力度，增强对“人”的投资。由于教育与医疗对人的发展起至关重要作用，政府在基本公共服务体系建设中必须加大对教育与医疗的投入。做好教育与医疗两方面的工作，是基本公共服务体系的起点，也是保障公民基本权利的起点。
其次，要建设多元基本公共服务互助机制，保障公民的自身发展。任何影响制度生成、运行和演化的因素都不是单一的，在进行制度设计时要充分考虑制度内部和与之关联的外部性因素，以增强制度运行的有效性。政府是基本公共服务的战略指挥者、管理者，并不是完全的提供者。“政府在基本公共服务的供给过程中应居主导地位，在‘市场失灵’或者‘第三方/志愿者失灵’的情况下担负起保障公共服务供给的最终责任。” [5 ]在“政府失败”的领域，要充分发挥市场、社会组织的力量，让它们承担起提供基本公共物品的责任。而且，发挥好市场和社会组织的力量也有利于提高基本公共服务的效率，保障基本公共服务的有效供给，适当减轻政府的财政负担，提高公共财政的使用效率，因为市场能够带来竞争，而“大多数民间组织具有非盈利性的基本特征，其主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或者相似之处。” [5 ]为此，要调整政府、市场与社会之间的关系，形成基本公共服务互助机制，保障公民自身全面发展。
三、增强公民在基本公共服务体系建设中的主体性作用
个人的观念、行为在受制度约束与塑造的同时，也会对制度安排产生影响。“在新制度主义看来，行为受制度限定的理念，并不意味着个人行为完全失去能动性。事实上，即使个人行为是受到制度规定的，但个人行为依旧有灵活运作的空间” [2 ]。公民在基本公共服务体系建设过程中不是被动的接受者，还具有参与建设的主体性作用。
1. 公民通过表达意愿参与建设基本公共服务体系建设
在理性选择主义看来，个人影响制度的重要因素或者说动力之一就是偏好表达或利益诉求。在公民参与基本公共服务体系建设的过程中，必须通过既有制度表达意愿并提高制度的人性化水平，增强公民参与的科学性、合理性，为其提供明确的制度建设目标。
首先，利用既有制度实现公民意愿表达。制度的变迁方式有激进变迁和渐进变迁之分。激进变迁带来的后果必然是破坏性的，“当承继下来的秩序被突然打碎，人们会失去方向；协调他们的行动变得困难起来”。渐进变迁主张制度变迁在一个缓慢的过程中发生，既强调制度变迁的方向问题，还关注对旧有制度的利用。公民表达意愿要充分利用政府提供的可靠的意愿表达的渠道或者既有的制度，增强公民意愿表达的合理性，突出公民在制度建设过程中的主体地位。
其次，完善相关法律法规，保障公民意愿表达。公民真实意愿的表达需要法律作为后盾。随着我国公民及社会的法治化程度普遍提高，基本公共服务法律法规体系逐渐健全，公民在表达意愿、参与制度建设时应依法办事，通过法律保障公民自身对制度建设参与的合法性地位。为此，立法机关在制定相关法律法规的过程中，要给予公民必要的权利，帮助其能有效地表达意愿并积极参与到制度建设的过程中来，同时要注意社会历史文化等因素，增强法律法规的可操作性，如果法律规定缺乏实际的可操作性，公民意愿表达受到法律上的阻碍，那么制度建设很难能收集到来自社会的声音，这必然会导致制度建设缺少了公民这一必要的主体，导致制度建设难以人性化。
2. 公民通过对政府及其官员的评估与问责参与基本公共服务体系建设
公民对制度建设最为重要的作用就在于对建设管理者的监督，公民可以通过对实际管理者的评估与问责主动地参与到制度建设的过程，实现自身的主体价值。
首先，要发挥公民在评估中的主体作用。对于基本公共服务评估来说，特别需要引入公民的因素，也就是说“要引入多元化的评估机制，坚持透明性、公开性的原则，以公民为中心，以满意为尺度，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。” [6 ]对政府及其官员的评估，评估标准十分重要，但更重要的是评估主体的改变，突出公民在评估过程中的主体地位。在制度建设过程中，公民对政府及其官员进行评估并充分表达意愿，不仅可以有效提高政府的行政效率，督促政府及官员能更有效地贯彻基本公共服务的行政理念，同时还能在评估的过程中为公民争取到对制度建设的话语权，将公民的意愿及时并实际地反映在制度建设的过程中，使基本公共服务体系更具人性化。
其次，要通过问责加强公民对制度建设的监督。基本公共服务均等化要求政府将基本公共服务制度化、并制定明确的规章规则，对此，公民应当进行必要的监督，而问责是一种有效的方式。作为制度建设的主体，公民也要充分发挥主体作用，在制度建设的过程中要充分行使监督权，对于制度建设中的缺陷有义务及时指出并要求完善。然而仅有监督是不够的，它必须辅以问责制来实现对制度建设的有效监督。制度建设过程中，问责的目的在于对制度建设中的缺陷能够寻找相关责任人，公民参与到制度建设就是要在监督的过程中寻找不足并要求改正，否则公民可以通过问责制，确定相关责任人，要求其对制度建设中的缺陷予以纠正。
3. 公民通过互动平台参与基本公共服务体系的建设
基本公共服务建设平台可以在提供基本公共服务的同时提高公民的享受能力，还可以增强公民与政府的交流，使基本公共服务体系更具人性化。
首先，参与平台建设能够提高公民对基本公共服务的享受水平。公民是否真正享有法律所赋予的基本公共服务的权利要看公民对其享受的水平，所以，公民要积极参与基本公共服务平台的建设，通过对平台建设的互动熟悉制度所赋予公民的基本公共服务权利，在平台中充分享受制度所带来的各项利益。公民要充分行使自己的权利，主动地享受政府所提供的基本公共服务，正所谓“建立公共服务型政府，要贯彻‘自助先于公助’原则，将政府公共服务作为一种自助之外的补助形式，而不能将政府公共服务作为一种纯粹的福利性公共产品。” [7 ] （209-210）
其次，公民对平台的利用影响着制度的变迁方向。公民是制度建设的受益者，在享受基本公共服务的过程中影响着制度变迁的方向。随着社会经济的发展，制度会产生不符合实际的方面，公民应及时指出制度在面对发展时所体现的滞后性，指出制度建设急需改善的方面，使制度建设更加趋近于公民的意愿，体现出公民对制度建设的实际参与，不断地提高制度的人性化水平。
参考文献：
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[6] 中国（海南）改革发展研究院课题组.基本公共服务体制变迁与制度创新——惠及13亿人的基本公共服务[J].财贸经济，2009，（2）：28.
[7] 李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004.
基本制度建设篇6
第二条 农田水利基本建设劳动积累工（以下简称劳动积累工），是指对农田水利基本建设工程的全体受益者中有劳动能力的劳动者，按照规定标准统筹安排义务投入工程建设和维修和专项用工。对劳动积累工日，国家和集体不付劳动报酬或其它补助，也不能抵顶水利（电）工程的供水（电）收费。
第三条 筹集劳动积累工坚持“谁受益，谁出工”的原则。凡兴建工程后能直接受益的农村劳动力，都有投工的义务。无劳动能力的农村人口不承担劳动积累工。民办教师和确有困难的烈军属，经乡以上人民政府批准，可以酌情减免。
劳动积累工应尽量出工。确实不能出工的，可以按当地普工工值出资抵工，一般不要超额投工。
具有社会效益的除涝、人畜饮（改）水、供排水工程，直接受益的城镇居民、当地驻军、企事业单位都要分担相应的劳动积累工。投工方法不强求一律，可以直接投工或出动机械，以机抵工，也可以资代劳。
防洪工程筹工办法按《陕西省河道堤防工程管理规定》执行。
第四条 劳动积累工一律按劳分担。每年每个农村完全劳动力应负担的劳动积累工为二十到三十个工日，半劳动力负担劳动积累工的数量按全劳动力的一半计算。
陕南、陕北和山原地区以及农田水利基本建设任务大的地方，每个劳动力承担的劳动积累工数量可以适当多些，最多不要超过三十个工日。农田水利基本建设任务小的地方，每个劳动力承担的劳动积累工数量可适当少些，最低不少于二十个工日。在一个乡（镇）或村以内，每个劳动力承担劳动积累工数量应当一致。具体标准由县（市、区）人民政府决定。
劳动积累工分为两部分，分别进行安排使用：（1）县（市、区）、级（镇）、村范围内的防洪、排水、灌溉、人畜饮（改）水、小水电、水土保持等小型工程的兴建和已建工程的维修、清淤、更新改造以及河道整治工程用工，每劳每年应负担十五到二十个工日，由县（市、区）、乡（镇）、村统一筹集，安排使用。（2）农民在承包田范围内进行土地平整、盐碱地改良“四田”建设、田间灌排渠道整修、户办小水电站、户包小流域治理等工程建设用工，每劳每年至少应投入五到十个工日，由农民自选安排使用。统筹部分的工日如果使用不完，经统筹部门同意，允许农民转为个人安排部分使用。
国家兴办的大、中型水利工程中，全部由国家投资的部分以及江河防汛抢险工程，不能使用劳动积累工，以地方建设为主，国家补助为辅的部分，可以筹集使用劳动积累工。
第五条 劳动积累工由县（市、区）、乡（镇）人民政府统一筹集，同级水利主管部门管理使用。各级水利主管部门要把劳动积累工列入水利建设计划，建立严格的管理制度，固定专人管理，专项使用，不准挪作它用。
第六条 建立劳动积累工定期结算制度。每年下达的劳动积累工任务，以村（组）为单位建立登记册，按户建立任务卡。农民做了工，由建设使用单位发给统一工票，并做到当年完成的工日，当年结算找平，向群众张榜公布。
劳动积累工不要跨年度使用。
第七条 农田水利基本建设工程的建设和管理单位需要使用劳动积累工时，须向当地水利主管部门提出用工申请，由水利主管部门审查同意，并报同级人民政府批准后，落实到村、组户或有关单位，限期完成。
工程建设和维修需要使用的劳动积累工，原则上应在该工程的受益区内安排和筹集。确需动用非受益区劳动积累工的，应采取以工换工或以资顶工的办法，在非受益区农民自愿的基础上，签订合同，保证兑现。
第八条 各级水利部门是劳动积累工的主管部门，要对本办法的执行情况进行检查监督，严格审核，节约使用，严防浪费。
第九条 本办法由陕西省水利水土保持厅负责解释。
第十条 本办法自公布之日起施行。
基本制度建设篇7
答：三年内，城镇职工基本医疗保险(以下简称城镇职工医保)、城镇居民基本医疗保险(以下简称城镇居民医保)和新型农村合作医疗(以下简称新农合)覆盖城乡全体居民，参保率均提高到90％以上。用两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的，经省级人民政府批准后，参加城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇与企业缴费脱钩。中央财政对困难地区的关闭破产国有企业退休人员参保给予适当补助。2009年全面推进城镇居民医保制度。
问：提高基本医疗保障水平有哪些规定?
答：逐步提高城镇居民医保和新农合筹资标准和保障水平。2010年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准，具体缴费标准由省级人民政府制定。城镇职工医保、城镇居民医保和新农合对政策范围内的住院费用报销比例逐步提高。逐步扩大和提高门诊费用报销范围和比例。将城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右。
问：规范基本医疗保障基金管理有哪些规定?
答：各类医保基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。合理控制城镇职工医保基金、城镇居民医保基金的年度结余和累计结余，结余过多的地方要采取提高保障水平等办法，把结余逐步降到合理水平。建立基本医疗保险基金风险调剂金制度。基金收支情况要定期向社会公布。提高基金统筹层次，2011年城镇职工医保、城镇居民医保基本实现市(地)级统筹。
问：完善城乡医疗救助制度有哪些规定?
答：有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准。
问：提高基本医疗保障管理服务水平有哪些规定?
答：鼓励地方积极探索建立医保经办机构与医药服务提供方的谈判机制和付费方式改革，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制成本费用。改进医疗保障服务，推广参保人员就医“一卡通”，实现医保经办机构与定点医疗机构直接结算。允许参加新农合的农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到县域外就医的转诊手续。建立异地就医结算机制，探索异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法。制定基本医疗保险关系转移接续办法，做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗救助之间的衔接。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务途径。
基本制度建设篇8
基本建设财务管理是指依据国家有关方针、政策、法律、法规和建设项目的概（预）算文件，对建设项目所需资金进行合理筹集、正确使用、科学控制的一系列活动。加强基建项目的财务管理，严格控制建设成本，保证基本建设工程顺利推进，渡过难关，充分发挥资金的使用效益有着十分重要的意义。
一、基建财务管理方面的问题
1、项目立项粗糙，审批程序不规范，支付依据不足。
2、没有制定资金拨付程序和工程结算程序，制度不健全不规范，权责不清，采购及工程建设招标不规范，无法保证建设项目的廉洁性和公证性。
3、没有专职基建财务人员，财务监督职能不能真实发挥，不能及时发现和解决一些存在问题，难以充分发挥监督职能和参谋作用。
4、存在长期挂账现象，结算工作难以推进。
5、项目竣工财务决算不及时，项目资料归档不及时。
二、加强基建财务管理的对策与措施
（一）高度重视基建财务管理工作
首先，要正确认识基本建设项目一般都是政府投资的公共财政范畴，必须严格按基本建设管理规定、基本建设程序进行推进。其次，要正确认识基本建设财务管理的目的和作用，充分发挥参谋和监督职能，充分认识到财务管控是防范基本建设风险的核心。最后，应明确基本建设财务管理的主要任务，对基建资金使用实行全范围、全过程监管，确保基建资金安全有效使用。
（二）完善制度建设，加强财务管理协调
首先，应建立健全基本建设管理制度，包括财务管理制度、会计核算制度、工程合同管理制度、工程造价管理制度、合同签订及工程款支付审批流程、招投标管理制度、项目管理制度等。其次，加强以成本核算为核心，强化资金节约意识，严格按批准的内容和标准开支进行投资控制，严控建设成本。最后，加强部门工作间沟通，以制度规范要求财务人员积极介入涉及项目的各个阶段工作。
（三）建立并加强基建项目资金监管
首先，对建设项目资金采用一一对应的方式开设专户进行结算，建立二级监管机制，对工程款使用要求到指定银行开设专户。2011年9月10#凭证，支付城南电力改造工程款80万元，未支付到施工单位。如采用上述方法，则可避免该公司偷漏企业所得税。其次，对资金管理的监督检查工作要落到实处，确保自查和委托审查相结合，克服内部审计的不足，及时纠正问题，确保资金合法使用。最后，财政、审计、纪检监察部门要加大执法力度。
（四）要加大审计监管力度，推行项目全程跟踪审计
首先，申请审计单位对项目实施过程进行全程跟踪审计，充分利用政府评审这一重要手段。其次，对项目竣工决算的编制工作，应从招标环节开始到合同条款中进行明确，强制约定有关编制要求，加强惩处措施，引起实施方重视。另外，在内部管理制度上规定责成项目负责人按要求时限完成项目竣工财务决算。热力公司在项目实施过程中存在的诸如工程项目资料不全、购买材料无计划，随意性较大、铲车加油无控制机制，用量不详、炉渣收入去向不明等问题，如加大审计监管力度，全程跟进项目则可有效的避免。