保障房派驻检察官制度刍议

2012年2月，上海市闵行区人民检察院创新出台《闵行区保障房建设派驻检察官工作实施方案（试行）》（以下简称《实施方案》），通过派驻检察官监督保障房建设管理工作，深化工程建设领域职务犯罪预防，提高政府部门行政效能建设，确保保障房在建设、配售、配租过程中的公正、公平、公开。作为一项全新的制度探索，需要在现有工作的基础上，进一步提炼和总结好的工作做法，探索和创新工作模式，通过更加合理有效的制度设计，为保障房领域派驻检察官工作的可持续发展提供有力的理论支持。

一、保障房派驻检察官制度概述

（一）保障性住房的概念界定。一般认为，保障房与普通的商品房相比具有一定的特殊性，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定由政府统一规划、统筹，提供给特定人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。我国的保障性住房包括各类安置房、经济适用住房、廉租住房以及一些具有保障性质的限价商品房和租赁房。[1]以上海市为例，根据2011年3年颁布的《上海市保障性住房建设导则（试行）》规定，“保障性住房包括：经济适用住房、公共租赁住房、廉租住房和动迁安置房等”。

（二）保障房派驻检察官制度设置的现实背景。近些年来，全国各大中城市房地产业发展迅速，房价持续飙升，“住房难”成为困扰民生的重大问题之一。以上海市为例，为缓解房价持续上涨带来的“住房难”问题， 2006年10月，上海市政府《上海市住房建设规划（2006-2010年）》，提出“建立健全与社会主义初级阶段相适应的符合特大型城市特点的分层次、多渠道的住房保障体系”。2008年12月的《上海市住房建设规划 （2008-2012年）》指出上海将继续完善住房保障体系与政策，多渠道解决城市中低收入家庭住房困难。截止目前，上海共规划了包括闵行区浦江、嘉定区江桥、松江区泗泾、宝山区顾村在内的15个保障性住房基地。然而，随着全国范围内保障房建设的大规模展开，各地在保障房建设质量、房源分配、后继管理等方面问题也频频出现。检察院作为国家法律监督机关，因其所担负的预防和查处、渎职侵权案件的法定职责，对确保保障房建设和管理工作的合法规范起着不可或缺的作用。这就充分说明了向保障房建设、分配及后续管理等相关领域派驻检察官，建立健全保障房派驻检察官制度具有非常重要的现实意义。

二、保障房派驻检察官制度设置的理论基础

就现实需要而言，构建保障房派驻检察官制度无疑十分必要，但是要取得制度效益的最大化，使这项制度设计获得更多的认同并进而能随着实践的深入更趋完善，在制度设置的理论基础层面，还有待进一步的梳理和明晰。

（一）保障房领域检察监督权行使的法理定位。检察机关将其法律监督职权延伸到本应属于行政执法权与行政监督权行使的领域之内，这种过分主动的司法提前介入，会否是对行政权的不当僭越？而就算是从行政权中“让渡”出部分法律监督职权，检察机关又是否具备相应的专业知识储备来有效履行本属于具体行政职能部门的法律监督权？当前，通过构建保障房派驻检察官制度，向保障房建设、分配及后续管理领域派驻检察官，其中派驻检察官的最大价值并非体现在对保障房建设工程质量、分配公正及用途合法等方面的直接监管上。也就是说，派驻检察官的工作绝非要取代房管、安检等相关行政职能部门在保障房建设和管理中应然作用的发挥。派驻检察官在保障房项目领域中的作用，必须立足于其作为法律监督机关的“监督”本职。也就是说，向保障房领域派驻检察官，派驻检察官的工作必须以监督相关行政职能部门合法履职为其重点，通过强化对政府相关职能部门在保障房项目领域具体行政行为的“事前监督”、“事中纠正”，以检察监督保公正、促廉洁、赢公正，而绝不能无视自身在相关专业领域的知识缺陷，胡乱指挥，盲目监管，以至于“越俎代庖”。

（二）保障房领域检察监督权的法理依据。保障房派驻检察官制度突出彰显了“能动司法”作为服务性司法的中国特色，是检察机关参与创新社会管理的成功实践，同时对深化和完善行政规制与司法控制的合作机制意义重大，具有充分的法理正当性。

第一，基于“能动司法”的检察监督符合检察权的国际发展潮流。许多国家的法律均赋予了检察机关广泛的法律监督权。在法国，最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督”。[2]法国检察机关的职权，除了在刑事诉讼中行使侦查、、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职权外，还享有广泛的监督权。在德国，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，根据社会公益原则，在民事诉讼和行政诉讼中享有广泛的参与权。[3]检察机关在维护公益和伸张正义上所表现出来的积极态度和主动作为，已得到了国际社会的普遍赞同和支持。在保障房领域派驻检察官，符合检察机关通过行使法律监督职权，主动维护社会公平和正义的检察权国际发展潮流。

第二，基于“能动司法”的检察监督符合司法政策的未来趋向。随着时代的发展、法治的进步，检察机关的权能逐渐发生变化，愈加广泛地介入社会生活，由单纯的公诉机关演化为国家权力的制约力量和公民权益的保障机关。在我国，检察功能不仅体现在禁止、束缚、威慑、惩罚等方面，而且还体现在促进、引导、监督等方面。和谐的社会秩序离不开检察的规范作用，竞争的经济秩序离不开检察的调整功能，民主的秩序离不开检察的平衡机制。因此，在保障房领域派驻检察官，以检察监督作为人民群众住房保障之保障，是检察机关积极、主动行使法律监督权的具体体现，也是完全符合中央有关司法政策的未来方向。

第三，基于“能动司法”的检察监督与依法行政精神契合。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第33条规定：“监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。”这直接反映了我国最高行政机构——国务院对于检察机关监督行政行为所持的赞同和支持的态度。在保障房领域派驻检察官，是检察机关对该领域相关政府职能部门的行政执法进行积极监督的具体体现。检察机关对行政执法的监督，与我国推进依法行政、建设社会主义法治政府的要求和发展社会主义民主政治的目标完全契合。

三、保障房派驻检察官制度的工作重点

当前，派驻检察官在保障房规划立项、工程建设，住房分配、管理使用环节中的工作重点进一步予以明确，并进而提出完善制度的具体措施。

（一）在保障房规划立项、工程建设环节的工作重点。在保障房规划立项、工程建设环节中，检察机关应尽快制定落实对保障房建设质量进行检察监督的相关工作细则，通过行政执法监督，督促行政职能部门对设计、建材、施工等各个环节严格把关，防患于未然。简而言之，派驻检察官在保障房规划立项、工程建设环节的工作重点包括：在保障房工程立项之初，通过建设招投标单位信息数据库、行受贿犯罪档案查询系统对投标单位进行资信调查，确保建设单位资质合格；在工程施工前期阶段，协同有关部门重点加强对建材采购的监管力度，杜绝不合格材料进场，确保工程质量的源头安全；在工程建设过程中，通过与房管、安监等部门的联合检查，不定期走访施工工地，及时了解和发现建设过程中出现的各类问题，最大限度的降低各类安全事故、工程质量事故的发生概率。

（二）在保障房分配环节的工作重点。保障房分配不公，不仅不能解决城市中低收入家庭的住房问题，反而会造成更大浪费和社会不公平现象。检察机关参与保障房分配监督，对于保证保障房分配的公开与公正极为必要。派驻检察官在保障房分配环节的工作重点包括：通过检察职能的发挥，确保保障房分配环节相关重要信息的公开透明；通过对分配环节相关行政职能部门的法律监督，确保分配过程的公开、公平、公正；通过对分配现场的过程监督，确保分配过程“在阳光下完成”。其中，派驻检察官应以共有产权保障房、公共租赁房摇号选房活动为现场监督的工作重点，通过加强事前沟通，积极参与房管部门制定工作方案的过程，围绕选房活动程序是否规范、公开、透明进行第三方独立监督。通过对活动的现场监督，确保保障房供应与分配的公平性和公信度。

（三）在保障房管理使用环节的工作重点。保障房项目本义在于更好的保障城市中低收入阶层的基本居住需求，而现实中出现的保障房被用于出租乃至群租牟利等用途偏移的违法乱象则明显背离了保障房政策的设置初衷。加强对保障房管理使用环节的法律监督，也应该成为保障房派驻检察官制度全程工作链中的重要环节。派驻检察官的工作不能仅止步于保障房分配完成即告终止，在保障房的后续管理使用环节，派驻检察官也应协同相关行政职能部门工作人员，通过对保障房实际使用情况的不定期抽检、抽查，确保保障房不被违法转让、出租、出售。

四、保障房派驻检察官制度的机制完善

从保障房派驻检察官制度在上海市闵行区试运行一年来的实践情况来看，区检察院通过与区住房保障和房屋管理局、区建设和交通委员会共同制定《派驻检察官工作实施方案》（试行），设立“工作领导小组”与“派驻工作小组”跨部门协同配合，严格执法检查，对加强工作实效很有意义。但在制度运作的具体层面，还需要通过对派驻检察官与相关行政职能部门之间职责边界的进一步厘清，沟通协作机制的进一步完善，来实现制度效益的最大化。

（一）厘清职责边界，明确监督重点。厘清与相关行政职能部门的职责界限，是检察机关全程参与、同步介入保障房建设和管理的前提。首先，侧重对保障房建设和管理配置制度设计审核。派驻检察官履行法律监督权的工作范围具体涉及项目的立项审批、财政资金使用、行政审批、工程招投标、工程安全质量监管、竣工验收、竣工备案、审核供应、申请人资格审核等诸多环节。这其中，派驻检察官的工作重点绝非代替具体行政监管部门的执法工作，而在于通过自身法律专业知识的发挥，主动配合相关行政职能部门和保障房建设单位，通过制度层面的精密设计，防止因制度缺失引发的职务犯罪、安全事故、分配不公等有可能损害人民群众合法权益的违法犯罪现象出现。其次，侧重对职务犯罪和责任事故的源头防治。派驻检察官可以通过开展廉政法制宣传和犯罪预防警示教育，推进保障房建设和管理领域廉政建设，通过教育、诫勉谈话等形式，最大程度地降低保障房建设和管理领域职务犯罪、责任事故的发案率。通过预防调研，针对财政资金使用、行政审批、工程招投标、工程安全质量监管等环节中可能出现的问题，研究有针对性的预防对策。而在注重预防的同时，派驻检察官通过第一时间对责任事故的同步介入，获取一手证据资料，也更有利于对保障房项目领域贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪的立案侦查。

（二）健全合作机制，确保制度实效。确保保障房派驻检察官制度的运作实效，需要检察机关与行政职能部门各司其职，有效率的协作配合。因而，在明确各自职责边界的基础上，还需要进一步健全检察机关与行政职能部门在保障房立项、建设、分配、后续管理中发生的事故调查、责任定性、案件移送等环节中协作配合的具体工作机制。首先，需尽快制定派驻检察官介入调查的实施细则。以上海市闵行区人民检察官的实践为例，由于《实施方案》中对检察机关介入保障房建设与管理工作的相关规定过于简单，使实践中许多具体的检察监督工作难以深入和规范，今后可以考虑在实践的基础上进一步制定更为详细的配套实施细则，完善派驻检察官介入同步监督时的程序和规范，增强《实施方案》的可操作性和权威性。其次，进一步完善协作配合的具体措施。第一要在部门沟通的具体措施上，以派驻检察官为核心和纽带，健全和完善检察机关与相关行政职能部门之间的定期联席会议制度，确保检察机关与行政职能部门之间的信息互通，意见共识，步调一致。第二要在行政执法与刑事司法的衔接机制上，派驻检察官应要求并督促相关行政职能部门及时向其通报在保障房立项、建设、分配、后续管理等环节中发现的重大情况和问题，对其中涉及刑事责任的，派驻检察官应通过法定的线索流转程序及时移送司法机关立案查处。

参考文献：

[1]高军.法治视域中保障房建设探析[J].载延边大学学报（社会科学版），2002（6）.

[2]中国检察考察团.法国的检察制度[J].人民检察，1992（12）.

[3]徐科雷.德国检察制度漫谈[J].检察研究，2006（2）.

作者系上海市闵行区人民检察院党委书记、检察长