社会保障立法刍议

社会保障是指国家通过制定各种措施，使公民在年老、患病、失业、遭遇灾害或丧失劳动能力的情况下，能够获得一定的物质帮助，以保障公民的基本生活需要。社会保障也是一种法律制度。

尽管世界各国的社会保障制度各有特点，且涉及的内容也有差异，但总的来说，社会保障制度是由社会保险、社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等方面的内容组成的。其中社会保险制度是社会保障制度最重要的内容。我国1982年在国家“七五”计划中提出的社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、优抚安置四项内容，这是对社会保障制度内容作出的比较准确的概括。

长期以来，我国实行计划经济。职工为国家创造了巨大财富，这些财富被统一纳入计划，用于国家建设。发给工人的工资只是工人应得收入的一小部分，其中很大一部分变成了公费医疗、福利分房、退休金等承诺。随着改革的深入，企业将不再承担过重的社会职能，上述承诺无法兑现。经济学中称之为国家对工人的“隐性负债”。其他经济形式目前还无法消化那么多劳动力。失业人员的基本生活若解决不了，社会安全、稳定、公平等问题就会变得突出起来。所以，建立社会保障制度的任务是非常急迫的，我们再也不能拖延，也没有时间继续拖延。

长期以来由于没有迫切的社会需求，我国社会保障立法不完善，其特点有：首先，迄今为止我国仍然缺乏全国性的社会保障立法。整个社会保障体系一直未能有一个全国性的立法从法律上确认下来，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。其次，因为各地法规不统一，做法也各不一样，从而使社会保障没有发挥应有的效果。由于各个地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系。第三，由于缺乏全国性的法律规定，因此使企事业在交纳保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。从目前来看，社会保险金不能及时足额交纳，企业拖欠现象极为严重，老百姓的救命钱不能到位，征缴力度严重不够，这确实与我国目前缺乏有关社会保障的法律规定密切相关。第四，社会保障制度没有建立的原因还在于，作为一种法律制度的社会保障制度应当是一个完备的法律体系，但由于我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳动法中缺少相应的规定，导致这种体系不能建立。

总之，现有的社会保障立法体系亟待改进。借鉴发达国家经验，结合我国实情，现就社会保障立法工作提出如下建议：

第一，不宜制定一部大而全的社会保障法。社会保障制度是一个笼统的称谓，它包括社会保险、社会救济、社会福利、医疗卫生、伤残扶助、优抚安置等多项制度，涉及到社会生活的方方面面，涉及许多政府主管部门。从法律上看，社会保障法也不是一个自成体系的部门法，其内容分别归属于多个不同的法律部门。因此也不可能制定一部体系完整且负有逻辑性的有关社会保障的法律。加之社会保障制度的内容庞杂，牵扯太多，如果要制定一部统一的法律的话，必然是杂乱无章的。

第二，社会保障立法应当有一个立法规划，通过这样的规划可以协调各地地方性法规与地方性规范文件的问题，作到对社会保障立法基本问题上的全国一盘棋，统一规划。在这样一个立法规划中，应注意到我国各个地方经济发展的不平衡性与差异性，哪些法律需要立即制定、哪些现有的法律应该完善、哪些地方性法规应当清理、哪些问题需要在全国统一规定由中央统一规划、哪些需要留给地方政府规定、哪些应当立法、哪些应当通过政策来调节，都需要统一协调、通盘考虑。

第三，当务之急需要先制定一部社会保险法，社会保险法是指规范因社会保险产生的法律关系的法律规范。社会保险制度禀承积少成多、众人拾柴火焰高的保险精神，在劳动者遇到生育、伤害、疾痛、残废、老年、死亡等事项时，依规支付保险金。制定社会保险法的理由在于：一方面，社会保险是社会保障制度中最重要的一项，居于核心地位。尤其因为社会保险制度具有内在的统一性，因此可以制定单独的一部法律。另一方面，从我国现实需要来看，现在迫切需要解决企业事业单位、社会组织有关投放社会保险金的问题及通过法律解决保险金的征缴，使老百姓的救命钱真正落实。此外，如果没有一部关于社会保险问题的法律，在发生纠纷后司法难以介入，即便介入也因无法律依据而无法真正解决纠纷。

社会保险的内容主要包括：纳入社会保险的人员范围；社会保险包括的事件，即险种；保险金的支付；保费及保险赔偿等。对于城市职工的社会保险问题和农村农民的社会保险问题应分别规定。对于城市职工，实施强制性的企业保险。重点解决企业投保问题、保险基金的到位问题及保险基金的保值问题。对于农民，则继续实行养老保险和五保户保障制度。

第四，解决好各个法律部门的相互配套和衔接问题。解决好社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的专门法，还要解决其他法律部门的协调问题。其中主要有以下几个方面：

——税法的配套。例如，将社会保障基金费改为税，企业将这笔支出列入成本，由税务部门负责收缴，有利于提高社保基金的收缴率。

——物权法的配套。正在制定的物权法应当规定工资先取特权。所谓工资先取特权，又称“工资优先受偿权”，指劳动者的工资，以债务人的全部财产作担保，先于一般债权和担保物权受清偿。工资先取特权的性质为担保物权。法国、日本的立法均将其规定为担保物权。在物权法中规定先取特权有助于保护社会上为数众多的弱者，有利于实现社会公平。

——侵权法的配套。对于雇主拒不为雇员支付社会保险金的，通过侵权法加以救济。侵权法不仅保护法定的权利，还保护既存的“法益”。社会保险法既然规定了雇员应享有社会保险，这种利益就形成了“法益”，对其进行的侵害行为也就具有了可诉性。对于雇主拒不支付保险金，致使雇员在遭遇工伤等意外时无法获得保险补偿的行为，雇员可通过提起侵权之诉寻求救济。

——合同法司法解释的配套。通过劳动合同的附随义务的解释，雇员可要求雇主支付社会保险金。由于劳动合同是一种继续性的、具有强烈信赖性的合同，雇主支付社会保险的义务，应为劳动合同的附随义务的一种。

最后，完善司法保障措施。徒法不足以自行，法律制定得再好，如果没有严格公正的执法，社会保障制度依然是无法真正建立起来的。因此，要建立一个完善、有效的社会保障体系，不仅立法要跟上、司法也要跟上。司法机关应恪尽职守、公正司法，保障有关社会保障制度的认真执行。