财政效率重构

十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。其中将“提高效率”单独作为一个说法来提出。那么什么是财政效率？

财政效率（fiscal efficiency）是在西方“政府再造运动”中提出来的，国内对此比较生疏。公共财政是与市场经济体制相适应的财政运行机制，市场经济本身是富有效率的，公共财政也应具有效率属性，财政效率高低是评价公共财政体制框架成败的核心，提高财政效率既有利于推进公共财政体制建设，也有利于推进我国整个市场经济体制的建设。

不要忽视社会效率

广东省财政科学研究所许航敏博士表示，财政效率，实际上可以分为财政的经济效率和财政的社会效率两个研究方向，我们一直在重申和强调的，大多数是财政的经济效率，即狭义上通过财政手段，使得经济活动中各生产要素能够通过合理配置达到最佳经济效果，使得社会资源能够得到合理配置，这就是实现了其经济效率。从另外一个角度来说，这属于财政事物、财政事务与财政实务三层次中最低的财政实务层次效率。

他表示，我们现在亟待提高的，实际上并不是财政实务中的经济效率，而是财政的社会效率。

所谓财政的社会效率，是指财政职能的履行应当能够改善社会成员的收入分配状况，为社会成员的全面自由发展创造有利的环境，有利于人与人、人与社会以及人和自然的和谐发展。具体而言政府应当通过合理的运用财政税收手段，为社会成员提供必要的国防、民主和法制，保障其能够有一个自由发展的环境，同时积极为社会成员提供各种服务，满足其各种层次上的需求，使其受惠程度大大提高，从而保证其能够在最大范围中自由发展。比如，政府以一定的财政资金作为保障，积极发展教育事业，并使得社会成员受教育的机会均等，从而满足其在教育方面的需求，保证社会成员的全面自由发展，这就是财政的社会效率高的一种表现，其实说的也是财政资金投向和按照什么来分配的问题。

从广义的绩效定义上来看，我们亟待提高的财政社会效率，也可以称作财政的“绩”即业绩的一种提高。反而言之，现在财政效率的低下，实际上主要是财政社会效率的低下。他表示，这要分两个层次来看：第一个层次，即财政本身的效率，或者说是绩效问题。第二个层次，是财政的外部执行效率问题，即广义上建立高效政府的障碍问题。这两个问题分而解之，才能让财政效率得到长期有效的改善。

效率基于绩效

广东省财政科学研究所所长黎旭东表示，从提高财政效率延伸到提高财政绩效，首先要解释绩效这个词汇的含义。

“绩效一词有三层意思：一是绩，说的是业绩，指的是工作、办事本身的成绩，办事利不利索，这也是财政效率的含义；二是效，说的是效果，这项工作和办事结果的大小，解决了什么问题；三是绩效，是指业绩与结果的比较，结果是值不值的问题。三层意思统一起来才是完整的绩效。”黎旭东说。

基于此，他表示，提高财政效率，不能割裂的单纯谈财政的“效率高低”。按照多快好省的传统理论，财政效率高，只能说明财政办到了“多，快”，而“效果”才说明了这件事办的好不好。而省不省，则要将两者结合起来看。两者是一个辩证统一的整体。所以也可以概括的说，讲财政绩效，就是讲财政效率。

“而绩效产生于人的责任的履行。”他说，绩效是对行事成本代价的评判标准，但这个标准并非客观的绝对标准。“我们说止于至善，不是最善的意思，而是尽量努力的结果。”所以他表示，提高财政效率，也应该以各地之前的财政效率为基准，而非以共性为基准。

那么财政效率的突破口如果在于财政绩效体制的建立，从技术手段上我们已经有过太多的描述。广东作为传统意义上的财政“排头兵”，黎旭东在多年的财政绩效实践中表示，相对于实际操作层面上的困难，在部门关系间的困难更大，也更直接。

破除部门障碍

黎旭东说，财政效率的低下，根本来源于计划经济体制下政府各部门按专业划分、按条块设置、管理，切分政府公权。虽然在经济体制转轨过程中，市场参与了部分资源的配置，但政府部门仍然是主导，各部门的财权和事权随着经济社会的建设发展需要逐步扩大，其结果是财政部门在分配资金的过程中受制于政府各部门，尤其是其分管领导的权威和压力，导致资金分配不公平和“人治”化，部门在一定程度上架空了财政的分配权，部门内部的二次分配现象严重；在现行按需分配的财政分配体制下，部门对各类专项资金的预算需求刚性化，当年的立项预算成为下一年的常规预算，资金需求只增不减。有些部门为了能够获取更多的资金，巧设名目，不顾大局。有限的财力被肢解、分散到各部门。财政部门对各部门的专项资金进一步的配置去向和使用情况无权干涉，财政部门对资金使用的必要性、优先性、真实的需求额度、有效性无知情权和控制权，只能粗放地对预算“拦腰砍一刀”。在潜规则博弈下，部门不断做大做空预算，导致不良循环局面，作为百姓纳税的掌管者和人，财政部门却成为各部门资金使用情况的责任承担者，事实上，其他部门已经取代了财政部门对财政资金的使用、管理和控制权力。

黎旭东表示，推行财政绩效，提高财政效率最直接的问题来源于部门“挟天子以令诸侯”的切割和固化财权财力，使得财政分配难以为继，甚至产生一系列的国库空虚、横征暴敛、腐败丛生、民不聊生，最终甚至会导致的问题。而要解决这个问题就得改变财政的分配方式，将“按权力分配”转变为“按绩效分配”。

他表示，财政绩效管理的核心是管住部门单位的用钱“责任”，管理好用钱的行为、利益和效果，而非单纯的管钱。为了达到这一效果，就必须打破原有的权力机制。“部门单位僭越政治决策权，‘窃取’法律和红头文件来作为‘尚方宝剑’来切割固化财力，无非就是为了部门利益。”

他表示，部门之所以能够不断“窃取”尚方宝剑，就是因为财政分配没有任何可以化解的招数，而且部门单位用钱不需要承担任何用钱责任。在这种状态下，谈财政效率就一定是空谈。他们可以随心所欲的花钱，甚至中饱私囊。因此财政部门绩效管理和提高效率的核心是以子之矛攻子之盾，尚方宝剑可以用来切割财力，财政部门也可以用这把尚方宝剑来约束用钱单位的责任和行为、利益和效果，“用钱单位会打领导牌，那财政部门就要更会打才行。”只有破除了这种“部门效率”的障碍，“财政效率”才能从根本上得到提升。