基层卫生院“医疗回扣”职务犯罪调查

重庆市涪陵区人民检察院与区卫生局联合，通过上警示教育课、预防咨询、发放预防宣传资料，以及举行“深入反腐败、大家来预防”签名拒腐活动等，开展了“廉洁行医、廉洁从政”专项预防活动。自专项活动开展以来，全区共有41个医院的170余人主动上缴“医疗回扣”300余万元。其中，涉及乡镇医院院长39 名，副院长7名，其他医务人员 100余名，在全区产生了较大的震动。为加大对该类犯罪的预防，涪陵区院结合查办的案件，对发生在基层卫生院医药购销领域的贿赂犯罪的发案特点和原因进行了深入剖析。

一、涪陵区基层卫生院的基本情况及存在的问题

（一）基本情况

涪陵区现有各类医疗机构679个，其中企事业单位和部门开办的医疗机构56个，农村卫生院41个，社区卫生服务中心8个。有各类卫生人员5310人，其中执业医师和执业助理医师2013人、注册护士1408人，每千人口拥有卫生技术人员3.71人、执业（助理）医师1.74人、注册护士1.22人；医疗机构床位总数为4206张，每千人口拥有床位3.64张；万元以上设备2580台，设备总值30277万元。全区形成了以大中型医疗卫生机构为龙头、社区卫生服务机构和乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为网底、企事业单位医疗机构和民营医疗机构为补充的城乡医疗卫生服务体系。

（二）存在的问题

2012年初，我院在开展“廉洁行医、廉洁从政”为主题的预防职务犯罪专项活动中，共立案查办基层卫生院职务犯罪案件12件12人。其中在药品采购过程中收受“回扣”9人，在医疗器械采购过程中收受“好处费”2人，在基建工程中收受“好处费”1人。从查办的案件来看，发案领域主要集中在药品、医疗器械采购和基建工程等三个环节。通过对查办案件的剖析，发现发生职务犯罪的原因主要有以下几个方面：

1.挂网药价虚高，为“回扣”提供了价格空间。国家确定基本药物批发、零售限价和市药交所挂网价后，许多药品还高于基层医疗单位原进价。虚高药价给生产、配送企业“回扣”营销留足了价格空间。我区41个基层医疗单位销售的307种国家基本药物中，挂网价高于原进价的有188种、4989个剂型，分别占挂网基本药物的61.2%、88.3%。如某品牌活血止痛胶囊，某卫生院进价为4元/盒，挂网价却高达20.27元/盒。

2.“一把手”权力过于集中，为收“回扣”提供了操作空间。医疗单位内部权力制约机制和监督机制不健全，在工程建设领域以及采购什么药品、器械，由哪家医药公司配送等方面都是由院长、副院长等个人决定。他们单独与生产、配送企业销售代表商谈、根据比例（3%～10%不等）和交情深浅确定供药厂家、配送公司。医疗单位进货后，通过区卫生局财务管理中心划款，销售代表将回扣以现金方式直接给予相关人员。由于区级卫生主管部门不能登录市药品集中采购交易监管平台，对基层医疗单位药品采购情况也不能进行有效监管。如涪陵区新妙镇中心卫生院原院长何某，是一位刚从业务骨干提升为院长的年轻领导，然而当上院长后，要害部门全揽在手中，“一言堂”的管理模式从他上任时起就在其身上暴露，当院长仅两年，受贿就高达19万余元。

3.监管成摆设，为回扣药品提供了使用市场。经调查发现，发案单位的各种规章制度、各种约束性规定以及各种操作流程要么挂在墙上、要么登记在文件上，样样不缺，有的甚至还在医院显眼位置设置了监督服务台、举报箱等。但这些东西能起多大作用，办案检察官提出了疑问。从查办的案件来看，他们只是为应付检查，对预防职务犯罪、对于监督领导者权力的运行作用实属有限，根本起不到实质性作用。正如涪陵区龙潭镇中心卫生院副院长兼新村卫生院负责人刘某，在交代完问题后所写的悔过书中所说：“管理制度一旦成了摆设，遏制腐败也就成了空谈，我用我的亲身经历来做了这道很简单的证明题。”

4.“潜规则”导致少数医务人员缺乏医德。由于放松了职业道德教育，少数医务人员医德滑坡，而一些医院又未能根据情况的变化及时采取有针对性的教育措施，造成医务人员认为收受所谓的药品宣传费、处方费、劳务费等回扣的行为理所当然，助长了医药购销中的不正之风。如涪陵区蔺市镇中心卫生院原院长吴某辩解说：“我认为收受医药回扣不是违法行为，是一种赠与行为，不是犯罪。”

5.药品市场无序竞争，对“回扣”起了推波助澜作用。部分药品生产企业为使药品进入医院并开到患者手中，对有采购权、处方权的医务人员采取“回扣”、“过节费”、“拜年费”等名义进行攻关，扰乱医药市场正常竞争秩序，助推了“回扣”市场。

二、预防基层卫生院“医疗回扣”的对策及建议

一是实行医生处方权限制和药品停用制度。组织专业技术人员每月对医生处方抽样点评，对超常处方医师提出警告、限制处方权直至停止处方权；实行单品种用药、医师用药、科室用药监控、预警等制度，每月对销量居前十位、上升幅度超50%的药品列入重点监控对象并通报，对连续三个月用量排名第一的药品予以限制直至停止使用。

二是完善二次谈判议价机制。基层医疗单位组成药品采购联合体，建立药品采购价格评估专家库，定期从中随机抽调人员，在挂网价内开展药品采购议价工作，与卖方以询价方式对药品价格进行二次谈判议价，确定药品实际采购价格；其他医疗机构按照要求自行组织工作班子集体对药品进行二次谈判议价，确定药品实际采购价格。

三是制订《涪陵区基本药物器械采购实施细则》。该《实施细则》建议从组织机构职责，药品器械采购专家库管理，药品遴选、议价、交易、配送、结算等管理程序进行规范，从而规范基本药物采购，达到降低药品采购价格、保证药品采购工作廉洁，有效遏制药品采购质次价高和“回扣”等腐败问题。

四是建议成立基本药物器械采购监督委员会。由区纪委副书记、区监察局局长任组长，区卫生局、区监察局、区发改委、区财政局、区人社局和区食药监局的纪检组长或审计科长为成员的基本药物采购监督委员会，负责对全区基层医疗卫生单位基本药物采购联合体的采购全过程进行监督，及时发现、纠正和查处药品采购中的违纪违规行为。

五是坚持市级集中网上采购。所有药品均通过市药交所电子交易平台采取电子挂网交易方式统一采购，基层医疗单位按照挂网价“零差率”销售，其他医疗单位按国家规定的加成价销售，不得超过国家规定的零售限价。