我国保税区功能整合及创新机制

提要我国保税区的传统功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。本文提出要使我国保税区脱离目前功能定位中存在的问题，突现特色，促进保税区的功能变革势在必行。本文提出将传统功能转型整合为海关特殊监管区域，将是我国保税区向真正自由贸易区发展必须经历的一个阶段。

关键词：保税区；功能整合；创新机制

中图分类号：F7文献标识码：A

一、我国保税区的基本功能

所谓“保税区”，是经国务院批准设立的、海关实施特殊监管的经济区域，是我国目前开放度和自由度较大的经济区域。其功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。其主体功能是：国际贸易、保税仓储、出口加工。

1、国际贸易。根据国家对保税区的定位，保税区企业的国际贸易功能应以转口贸易和过境贸易为主，少数情况可间接从事进出口贸易。

2、保税仓储。主要对区内货物起到保税作用，允许外国货物不办理进口手续就可以连续长时间处于保税状态。在保税仓库内处于保税状态的商品可允许进行再包装、分级、挑选、抽样、混合、处理等业务活动。

3、出口加工。以自由贸易和保税仓储为基础，以出口为导向进行商品的加工制造并出口。

二、我国保税区发展功能中的问题

（一）“境内关内”的区域定性难以发挥我国保税区开放优势。根据国务院1997年8月批准实行的《保税区海关监督管理办法》规定，保税区是海关监管的特定区域，是对我国境内进出口货物督管的特殊监管区域。国家海关总署对保税区的定性是“海关监管的特殊经济区域”，即“境内关内”，实际上是把保税区当作放大了的保税仓库区来监管。

（二）“多头分管”的管理体制难以提高我国保税区运营效率。在我国，保税区的设立由原国务院特区办负责，但保税区设立主要属于地方行为，故保税区设立后，其运行政策由国务院的有关部门来制定，但国家并没有明确指定一个权威部门对全国保税区进行统一管理，这就造成了保税区“多头分管”的复杂行政管理体制。

（三）“名不副实”的功能定位难以适应我国保税区发展要求。定位模糊，保税区功能缺乏独特性。1990年保税区初建时的功能定位是“仓储、转口贸易和简单的加工装配”，这与经济技术开发区、高新技术园区、出口加工区、边境经济合作区（互市区）等特殊经济区是有明显差别的。1994年开始统一明确我国保税区的定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能，这实际上早已大大超出了保税区本身原有的功能。

（四）“区港分离”的设区原则难以达到保税区发展目标。我国设有保税区的13个城市都是有港口的城市（除张家港是河港城市外，其余的都是海港城市），但是目前保税区基本上是与港口隔绝的，港口被人为地排除在保税区之外。这种区港分离的模式客观上使得我国保税区没有一线、二线之分，成了全封闭区。

三、我国保税区功能转型创新机制

海关特殊监管区域十几年的发展历程，是一次功能不断细分的过程。从保税区到出口加工区，再到保税物流园区和保税物流中心，直到2007年国家批准设立的保税港区，即是对特定监管区域功能认识的不断深化和监管手段的不断更新。

（一）保税区功能转型的第一阶段：保税物流园区和保税物流中心（B型）。2003年底国务院批准设立上海外高桥保税物流园区，作为全国首家“区港联动”试点。2004年8月16日，国务院又正式批准天津、大连、青岛、张家港、宁波、深圳、厦门共7个保税区为“区港联动”新增试点。2004年4月15日，上海外高桥保税物流园区经海关总署联合小组验收通过，7月15日进入试运作。目前，张家港、青岛、天津、深圳等保税物流园区已陆续封关运营。2004年8月18日，国务院验收苏州工业园区海关保税物流中心（B型），8月22日海关总署正式验收并封关，2004年10月12日正式运作。它是全国唯一一家B型试点。保税物流中心B型是指由多家保税物流企业在空间上集中布局的公共型场所，海关对保税物流中心B型按照出口加工区监管模式实施区域化和网络化的封闭管理。

区港联动和保税物流中心（B型）试点明确了以发展国际物流为主，具有国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易四大功能。与保税区相比，其功能“加二减一”，增加国际中转和国际采购，减少生产加工功能。区港联动试点一般以保税物流园区命名，保税区和港区之间开辟直通道、拓展港区功能。海关通过区域化、网络化、电子化通关管理，简化相关手续，满足企业对货物快速流通和海关有效监管的要求，吸引物流企业投资，从而推动保税区和港区物流的发展，在功能上实现“境内关外”的自由贸易区功能：即“一线放开，二线管住，区内自由，入区退税”。

（二）保税区功能转型的第二阶段：保税物流港区。保税港区是经国务院批准设立的，在港口作业区和与之相连的特定区域内，集港口作业、物流和加工为一体，具有口岸功能的海关特殊监管区域。保税港区享受保税区、出口加工区相关税收和外汇管理政策。主要税收政策为：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。保税港区具备港口、物流、加工、展示四大功能，全面发展港口作业、中转、国际配送、国际采购、转口贸易、出口加工、展示七个方面业务。

1、保税港区的五大功能。保税港区政策着眼于充分发挥区位优势和政策优势，发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，拓展相关功能。

（1）国际中转功能。目前，中国的贸易进出口已经发展到14，000多亿美元，但在中国众多的港口城市当中没有具有成熟国际中转能力的港口，中国绝大部分的进出口货物都是通过周边国家进行输送，要想更好地参与国际间港口的竞争，首先就要拥有具有国际中转能力的枢纽港口。保税港区的建立就要担负起参与国际间港口竞争的功能，使我们拥有世界级的航运中心。

（2）国际配送功能。保税港区由于政策的支持和发展特点，已经具备了国际配送的要求。保税港区不但有现代化的港口，同时也拥有保税物流园区。在该园区内，世界各国的公司都可以开展国际配送的业务。

（3）国际采购功能。目前，保税港区的优惠政策规定，国内货物进入保税港区港口或区内卡口即可享受出口退税政策。采购进港口保税区内仓储物流园区的国内货物，可以进行出口集运的综合处理或商业性的简单加工，向世界外分销；采购进区的进口保税货物，同样可以在进行商业性的简单加工后，再向国外分销；需返销国内市场的货物，按规定办理进口手续。将来企业入驻后，不但可以发展进出口贸易，同样也可以发展区内企业之间的贸易以及保税港区企业和境外企业之间的贸易。

（4）国际转口贸易功能。在中国许多省市，上千个港口开放城市当中，除了上海、天津、大连，目前还没有一个具有强大国际转口贸易功能的港口。现在保税港区的企业可以从事转口贸易、交易、展示、出样、订货等经营活动。

（5）出口加工区功能。在保税港区陆上特定区域设立出口加工区，开展加工贸易。进口的原材料、零部件、元器件进港可予保税。保税货物和采购进区的国内货物可以在进口加工、装卸后出口。目前，港区的众多优惠政策不是对现有的优惠政策简单叠加，而是从叠加中发挥更大的政策效应。

2、保税港区税收管理优惠政策。保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。主要税收政策为：一是国外货物入港区保税；二是货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；三是国内货物入港区视同出口，实行退税；四是港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。

3、保税港管理基本要求。中国保税区转型中的“区港联动”是自由贸易港区的雏形，远期目标是形成具有全面保税功能、与国际惯例接轨的大型综合性“保税监管区域”，保税区转型的目标是自由贸易区。而我国近年来设立的保税港区，则是整合了保税区、出口加工区、保税物流园区等各类海关特殊监管区域的政策优势、功能优势和区位优势，是我国对外开放进程中的新生事物，也是自由港的特殊形式。

（作者单位：武汉理工大学在职博士研究生）

主要参考文献：

[1]邵小平.洋山保税港区概况和政策功能定位[J].中国水运，2006.6.

[2]郑德雁.保税区功能定位研究[J].经济师，2001.11.

[3]唐忆文.解读上海洋山保税港区政策[J].中国港口，2005.11.