我国保税区研究评述

提要保税区为我国经济发展做出了巨大的贡献，也因此成为人们关注的重点。本文对学者们从保税区建立、发展到转型的历程中的观点予以简要评述。

关键词：保税区；自由贸易区；转型

中图分类号：F文献标识码：A

我国的保税区是在借鉴国外自由贸易区的基础上建立和发展起来的，并以发展为世界一流的自由贸易区为目标，是我国对外开放程度最高的特殊经济区域。因此，也可以理解为，是符合我国国情的自由贸易区的初级形式。

一、自由贸易区理论进入我国

自16世纪开始，就在一些国家陆续出现了包括自由贸易区在内的经济特区。可以说，自由贸易区是国际经济联系的历史产物；在促进发展中国家和地区经济发展方面所起的积极作用越来越引人注目。改革开放不久，我国专家学者便开始研究世界上经济特区的有关理论和具体实践，并编撰成书，旨在把世界上的自由贸易区介绍到中国。

郭信昌（1987）等学者阐述了自由港和自由贸易区的产生发展、性质作用等基本理论，对自由贸易区选址、建设规划、立法制定、行政管理、投资促进、优惠措施作了分析。曲云厚（1987）等人在此基础做了更深入、更系统的理论分析。按照经济特区的特点及功能，把经济特区由低级到高级，分为自由港、自由贸易区、出口加工区和科学工业园区四个基本形态，并将其演化进程进行了纵向比较，揭示了其不同的特征、功能及发展中的问题。与此同时，对各个国家同类的经济特区进行了横向比较，找出它们各自的成功或失败之处。对我国保税区的设立有着非常重要的指导意义。

二、对保税区的研究

我国保税区正式批准设立后，对保税区研究也逐步丰富起来，包括保税区的定性、功能定位、管理体制、法律法规、产业结构、土地开发、税收与关税、建设资金的融措，等等。

1、保税区的定性。在保税区的定性上，陈章喜（2002）将保税区概括为保税仓库与保税工厂的集合区域是以保税业务为基础的国境内、关境外的特殊经济区域。陈志龙将其定义为不叫出口加工区的出口加工区，处在境内关内，是自由贸易区的一种。李力（2001）认为是保税仓库、保税工厂向自由贸易区演变中的一个过渡概念，是向自由贸易区发展过程中的早期阶段。但不难看出，这些表述都将保税区定性为自由贸易区的特定表现形式。

2、保税区的功能定位。我国保税区设立伊始，其功能覆盖广泛。刘助仁（1995）将其归纳为转口贸易、出口加工、商品展示、保税仓储，以及金融、服务等十余种功能。林康等（2000）也指出，世界自由贸易区的功能设定是根据区位条件和进口贸易的流量而确定的，并且随着国内外经济形势的发展而调整和发展，而我国的保税区则试图涵盖自由贸易区的全部功能。张凤清（1996）认为，各保税区应根据自身情况进行功能选择，避免功能趋同；要依据国际性、特殊性、服务性、协调性及务实性原则，应选择最具优势的保税仓储。虽然我国保税区最初定位是仓储、转口和加工贸易，但1998年以来，物流分拨成为主要功能，并且取得了长足的发展（郑德雁，2002）。宋黎（2006）也认为将物流分拨作为主要功能进行开发，并由此带动周边区域物流业的发展，是保税区功能的回归，是保税区的政策和设立目的的要求。但从目前我国物流产业的发展现状来看，普遍存在着“小”、“少”、“弱”等问题，而提供一揽子综合物流服务是现在和未来的主流方向。因此，应通过引进和发展龙头型保税物流项目，推动中小型物流企业的整合，合理化物流产业组织结构，集聚物流产业群，延伸物流产业链。

3、管理体制存在的问题。经过几十年的发展，我国保税区已逐步形成了较为完整的管理体制，但也存在着一亟待解决的问题。制定管理体制必须有助于特定功能的实现。李友华（2006）认为，当我国保税区执行保税仓储和保税加工功能时，“境内关内”是适宜的，但随着该区域所承担的自由贸易功能进一步深化，在管理体制的层次上也应该做相应的调整。“境内关内”的管理体制不仅在理论界受到了批评，且在客观上约束了保税区的快速发展，为保税区管理的微观操作带来了诸多不便。由于我国的保税区对外被认为是在关境之内，而对内又被认为是在关境之外。这种不明确的定位，使得海关在区内实行监管时不容易把握“度”的问题，也给企业带来了困扰。蒋琴儿（2006）的调查显示，为了解决“境内关内”造成的出口退税难题，很多企业都采用“出口复进口”的办法。这不但使企业的效率降低，也大大增加了企业成本。

同时，在保税区政府管理中也存在一些问题。罗丙志（2001）将其总结为多元化的政府职能部门管理问题；管理和运作缺乏具有权威性的法规；有些保税区没有能够实行完全的政企分开；保税区事权分散、效率欠佳、部分公务人员服务意识欠缺；精简、高效的行政管理体制还有待于建立；全面、系统的投资服务体系尚未成熟。张凤清（2003）还提出保税区与非保税区存在政策衔接的协调性差的问题。

这些观点得到了大部分学者的认同，并提出了改进建议。如，应组建权威的管理机构，可由八部委共同管理改为一个职能部门兼管的单一型管理体制（高海乡，2002），或由中央政府组建权威保税区的管理机构（郭信昌，2000）。在微观操作上要政企分开，采取政府主导型管理体制（肖苑生，2003）或推行公司化管理体制。在立法上，政府必须抓紧制定和颁布一部保税区的基本法以及打造良好投资环境；大力培养管理人才，提升服务质量（李力，2001）等建议。

三、保税区向自由贸易区转型

近十年来，保税区向自由贸易区转型的研究成为热点。董维忠（2004）指出，“入世”以来，随着我国总体关税水平的大幅降低，进口许可证及配额制度的松动，保税区的政策功能相对弱化；企业获得保税利益与区外经营差异缩小，保税区的成本优势在弱化；对外资进一步扩大开放领域，使中外企业原来只有在保税区方可享受的政策趋于普遍化等等，都影响着保税区的进一步发展，向自由贸易区转变已成为走出“瓶颈”的根本途径。

我国保税区具有世界自由贸易区的许多特点和功能（陈双喜，2004），但在定性、管理、政策法规、功能、海关管理方面都与自由贸易区有很多差异（散襄军，2002）。要实现向自由贸易区转型，必须解决和国际惯例接轨的问题。陆松等（2004）建立了一个自由贸易区评价模型，用评价指标体系来描述自由贸易区的概念框架，确立保税区转型应该达到的目标。

就转型模式而言，林峰（1999）针对外高桥保税区提出了“区港合作”与“区港合一”的发展模式构想。之后多数学者也认为，我国保税区可以采用与开发区和港口合并的模式（刘恩专，2003）。而这种模式应用后也取得了很好的效果，并成为保税区转型过程中的一个重要环节。成思危（2004）认为，我国自由贸易区的目标模式为：“境内关外，适当放开”、“物流主导，综合配套”、“区港结合，协调发展”、“统一领导，属地管理”。

当然，是否向保税区转型问题上也存在争议。陈雷（2003）认为，自由贸易区的功能取向在保税区不具有推广价值，其卓有成效的非政府管理模式也不可能移植到保税区，其政策架构可为中国保税区提供的政策推动力也不会再有爆炸性的能量。但刘辉群（2005）与天津港保税区管理委员会合作进行了一项关于我国保税区发展研究的问卷调查的结果显示，保税区管理机构人员和区内企业管理人员倾向于将保税区发展成为自由贸易区，以维持和增强他们的利益。

总之，学者们的研究目的只有一个，即为保税区的发展提出更有实效的政策建议，使其能为我国经济增长做出更大的贡献。因此，成思危（2003）指出，做研究，特别是应急研究，必须明确保税区发展目标；从实际出发明确发展目标模式，研究务求实效。相信，通过理论和实践的相互结合，我国关于保税区的研究将不断丰富，保税区的发展也将迈上一个新台阶。

（作者单位：天津商业大学经济学院）

参考文献：

[1]国际贸易研究所汇编.世界出口加工区和自由贸易区，中国对外经济贸易出版社，1984.

[2]郭信昌主编.世界自由港和自由贸易区概论，北京航空学院出版社，1987.

[3]曲云厚主编.世界经济特区，中国对外经济贸易出版社，1990.

[4]陈章喜.中国“入世”后保税区的功能调整与体制转换，国际贸易问题，2002（4）.

[5]陈志龙.保税区的局限性极其转型研究，上海改革，2002(7).

[6]李力.加入WT0后如何打造中国的自由贸易区，上海对外贸易学院学报，2001(9).

[7]刘助仁.中国保税区及其发展构想，国际贸易问题，1995（9）.

[8]林康，尤崧涛.论世界自由贸易区与我国保税区的功能和作用，国际贸易问题，2000（3）.

[9]张凤清.关于我国保税区发展的若干问题思考，外国经济与管理，1996（2）.

[10]张凤清.论新形势下我国保税区的功能选择，外国经济与管理，1999（6）.

[11]郑德雁.保税区功能该如何认定位，中国统计，2002(2).

[12]宋黎.保税区现阶段的功能定位和发展建议，商场现代化，2006（12）.

[13]曹艳文，吴蓉宋，轶唐.我国保税港区发展现状及展望，中国物流与采购，2008（8）.

[14]李友华.我国保税区管理体制改革目标模式分析，烟台大学学报，2006（1）.

[15]蒋琴儿，刘德弟.我国保税区转型模式及其发展前景，商业时代，2006（9）.

[16]罗丙志.对我国保税区政府管理的一些思考，国际经贸探索，2001（2）.

[17]张凤清.完善我国保税区政策管理模式的若干思考，特区经济，2003（5）.

[18]高海乡.我国保税区的发展与展望，特区经济，2003（11）.

[19]郭信昌.关于我国保税区建设与发展的若干思考，南开经济研究，2000（1）.