大型技改项目中甲方的财务监督新探索

【摘要】财务监督在国有企业的经济活动中起着良好的纠偏、防弊作用。在大型技改项目中，负责甲方财务监督的财务和审计分工合作，对于保证工程投资的良性运行起着重要的作用。为了解决财务监督的标准化、常规化的问题，我单位引入了项目资金监管软件，将承包商工程专用账户的资金也纳入财务监管范围，实行专款专用。这一新探索结合财务核算，对加强工程投资实施阶段的事前和事中控制起了很好的作用，对于其他国有投资的大型项目也不乏借鉴。

【关键词】财务监督国有甲方工程项目

一、财务监督概述

（一）财务监督的定义和作用

财务监督是从本单位经济利益出发，对经济活动的真实性、正确性、合理性、合法性和有效性进行全面的监督。它作为解决委托矛盾的产物由来已久，是经济监督的重要内容。国有单位的财务监督不仅对其经济行为的合法、合规性起着重要的制约作用，对于人员的不法行为也有良好的威慑力，还能增强单位风险管控的能力，提高财务资源的配置效率。

（二）财务监督的目标任务

实务中对财务监督的地位是有些模糊的，有的认为财务监督与控制是财务管理的基本职能之一，而有的则认为财务管理和财务监督是财务工作的两大职能。而无论财务监督是否独立于财务管理，它的目标任务是明确的，即督促财务活动符合国家有关政策、法规和单位经营文化、制度的规定，揭露财务活动中的弊端和违法行为，威慑和制约不法行为，保证财务活动的正轨运行，促进资源的合理配置和有效利用，实现组织目标。

（三）国有企业的财务监督工作

国有单位，特别是大型企业的财务监督工作主要包括通过建立和完善内控机制，提高风险管控和企业危机应对的能力；通过全面预算、资金集中管理和财务信息化等财务管理手段提高财务资源配置效率，降本增效；通过强化重大财务事项、总会计师职责管理等，做实企业账本，提升财务集团化运作水平等等。除总会计师外，工作主要落实在会计和审计部门。本单位技改项目中甲方的财务监督，就是会计和审计在建设项目各环节中发挥各自的职权能力，进行财务监督，其主要目的是有效控制工程成本，提高项目建设的经济效益和社会效益。

二、国有工程项目甲方财务监督的基础准备

（一）要做好甲方财务监督，首先要确立单位内部公开、分权的环境

财务监督的体制是建立在一定的产权关系基础上的，而国有单位的性质就决定了单位内部每一层级的财务监督组织机构都具有双重身份，既是委托人又是人；即同时身为监督人和被监督人。

比如财务部负责监督其他部门的财务运作，是财务监督的主体；同时，财务部作为一个部门，是单位财务运作的组成部分，又是监督客体。监督人身份的多重性，决定了当其所代表的利益不一致时，各种身份会相互牵制、干扰，影响财务监督的效能。如果单位体制不健全，对领导干部缺乏约束，就易发生贪腐事件。

要解决这一身份困扰，在机关事业单位，需要营造公开公正、分权制衡的环境。在企业，则需要确立现代企业制度。现代企业制度，是以企业法人制度为基础，以企业产权制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件而展开的，由各项制度所组成的，用于规范企业基本经济关系的制度体系。它旨在依靠产权制度，使决策、执行、约束有机统一，在生产经营中，特别是财务监管方面，最大限度地保护相关者的权益。

我单位已实行现代企业制度改革，由董事会、监事会和预算、投资、薪酬等专业管理委员会行使重大事项的经营管理权，由总经理办公会议行使日常经营管理权。针对本项目公司专门成立了监督小组，成员来自综合计划部、法改部、审计部、财务管理部及纪检监察部，各部监管职责明确。其中财务管理部负责技改资金的监管，而审计部负责风险控制和工程造价（即投资）控制。此外，公司还专门制订了多项管理制度和程序文件以强调公开、明晰职权。同时还注重借助外部力量，引进了全过程审计和第三方总控；尽量通过省际的招标平台进行公开招投标；建立有问题向省、市政府相关监督管理机构沟通汇报的机制等，这些作法都试图解决在组织机制上监管人身份的难点。

（二）要做好甲方财务监督，财务、审计人员还要避免单方面强调财务工作，强调固有的工作方式，不重视与时俱进、推陈出新的误区

我公司的技改项目，投资规模近50亿，作为为民办实事的一号工程，得到了市政府的大力支持，但由于拆迁工作的影响，造成了实际建设工期的紧张，作为监督部门，既要保障工程的正常进度不受影响，又要坚持原则，为国家、行业和企业把好关，遇到新问题，必须主动了解情况，急业务部门之所急，积极寻求新的解决方法，否则或者会延误工期，或者要降低工作标准，都会给企业带来损失。

（三）要做好甲方财务监督，还应抓住几个重点

1.引进外部力量进行社会监督，要做好沟通配合工作。大型投资项目往往会借助外部力量，我单位为优化项目概算，引入了第三方审查机制；为降低工程项目建设风险，引入了工程建设咨询及全过程审计；为保证招标工作质量，选择了招标公司。作为监管部门，审计部既要配合外单位的工作，做好全过程审计等与项目部的沟通，又要从企业角度提出监管要求，以进一步维护我方的利益，还要进行项目的内审把关及企业相关的内控流程设计。

2.企业要完善相关的制度建设。除企业本身的授权审批制度往往要依据技改的特点进行专门的授权外，还要健全相关的内控制度、信息传递报告及档案保管等制度。这些可以由项目组与监管部门首先按自己的职权拟定，再共同讨论确定。

3.最重要的工作，是对项目的全程进行监管控制。在筹备立项阶段，可行性研究时就要对项目的经济效益进行预测、评价，这主要是财务部门和项目筹建部门的工作。然后是招投标管理、合同管理等办法的确定，主要由项目监管小组来完成。而在施工阶段，主要是财务的资金监管，合同管理，预算控制等。最后是竣工决算阶段的造价审计、交付资产管理以及最终的财务效益和经济效益评价。

三、工程项目甲方财务监督的通常作法

财务监督主要是对企业的财务活动和财务关系进行监控。它需要现代企业制度下的恰当的分权和法治的环境，还需要企业外部单位及内部相关部门的协作、配合，而并非仅仅是财务、审计人员的责任。当然财务(会计)、审计是项目甲方财务监督的主要职能部门。

我们知道，审计的主要职责是受财产所有者的委托对财产经营者的经济活动就其合规性、合法性、合理性和有效性以及有关资料和活动的真实性、公允性进行监督和检查，起到经济监督、经济评价、经济鉴证等作用，最终对财产经营者的经济活动做到促进和制约作用。内部审计财务监督的内容主要包括财务报告及信息的合规性和公允性，以及企业的经营运作、风险管理与控制情况。

而会计监督是指会计机构和会计人员依据管理制度，对企业经营活动及资金流转进行综合连续地监察和督促，以确保经济活动的合规合理，保障会计信息的相关性、可靠性和可比性，从而提高企业经济效益。

不同企业财务、审计的分工略有不同，但在项目的财务监督中，通常审计部门关心的是合法合规性、效益性及内控的有效性，而财务部门关心的是真实合法性、完整可靠性以及经济合理性。大型基建项目周期较长，各阶段相互衔接又不可间断，而其间各种不确定因素将直接影响到项目总投资目标的完成，因而对项目的财务监督必然是全过程的，即对项目可行性研究(概算)、勘察设计与预算、招标投标、施工过程、竣工决算等各阶段全过程的进行监督。

我们把项目大致分为三个阶段：项目前期阶段、建设实施阶段和竣工验收阶段。项目前期主要包括项目建议书的提出、可行性研究报告、初步设计及施工图设计，以及相关的项目审批工作。财务监督的重点是可行性研究和概、预算，而可行性研究和技术论证的过程事实上也是项目决策的过程，要对项目风险进行尽可能的预计，理清总概算的涵盖内容，完善立项范围，注意跟进调整。

工程建设实施的过程中财务监督的重点则是对招投标的监管和日常的财务核算监管，前者要审查招标文件的科学性、标底的合理性以及工程量清单的正确性，后者包括正确使用会计科目、规范待摊投资等的摊销方法以及对项目资金、价款结算的监管。其中对项目资金监管的主要方式是：建设资金专款专用，落实监管责任人、制定监管原则等；而对价款结算监管则主要是审核手续是否完备、审批程序是否规范，凭证是否真实合法等。

竣工验收阶段财务监管的重点是实物及档案资料的验收和竣工决算审计。

四、本企业财务监督的新探索

上述财务监督的通常作法已比较全面，而本企业项目监督又有一些新的探索。首先，应该说我国国有企业财务监督主要集中于事后的反馈性控制，缺乏事前、事中的防护性控制和前馈性控制。而且，加强监督，最好能通过标准化流程实现。一方面使监督制度化、常规化、标准化，减少人为偏差，提高监督质量和效率，另一方面可以避免部门间的冲突，减轻人的抵触情绪。此外，财务监督应与工程建设控制相结合，以促进施工单位保质保量、按期按计划完成甲方企业的工程建设目标。

本企业在加强事前和事中控制方面，除机构准备和制度建设外，还注意借助中介机构的力量，以营造公正、公平、公开的监管工作氛围，但最重要的还是在具体实施中下功夫。对施工过程的财务监督重点，一是审计部门对招投标的前程介入和施工过程的全程监控，一是为财务部门的日常监管建立了统一工作平台――技改项目资金监管系统。后者是在行业对大型项目监管的统一要求下经过适应性调整形成。由于技改项目资金监管系统是在行业重点项目监管的创意思路下的新探索，下面就其具体作法加以介绍。

首先，大型项目资金监管是本行业纪检监察部门的一个工作新思路、新方法。大型项目投资规模大，涉及巨额资金，必然面临资金管控风险。建设单位本身一般具有较完善的资金管控能力，但一旦资金被注入施工企业，就往往鞭长莫及了。新思路是要求施工企业建立该技改项目的专用账户，专款专用，且允许我方对账户资金的使用进行监管。

面对监管要求，我企业首先要解决的是行为的合法性。为此，监管小组集体讨论制订了专用账户管理办法，由财务部门与相关银行协商拟定了专用账户三方共管协议的文本。然后，办法和协议文本被明确地写入所有土建项目的招标文件，这就保证了具体作法的合法性。

实施中，项目资金在按进度计划，经监理、总控及全过程审计单位审核后，由财务对照合同，按批准额度拨入施工方的专用账户。施工方在使用资金前，先在监管系统中进行其材料供应商或劳务分包商的开户信息等结算资料备案，再将相关合同、发票、人工费、约定合理利润额度内的用款计划等输入系统，其中主材的品牌、质量应与主合同（即我方与施工方签订的合同）一致。

备案信息提交后，银行会与其专用账户申请付款额核对，一致则付款放行。施工方合同、发票等的书面材料在约定时限内送至我方，以便我方审核其备案信息与实际交易是否一致。银行按月提供专用账户的收付款情况以供我方对账。备案与实际不符的付款将被责令纠正，逾期未予纠正我方有权对专用账户进行止付，还可能暂缓我方下一笔进度款的支付。

这一作法既不影响工程结算进度，又确保了建设单位的资金确实被用在项目中，且保证了用料质量和劳务工资的及时发放，而且监管动作被固化在系统中，节省了人力、物力，又保存了结算的痕迹以备必要时追溯。系统运行两年多以来，基本上达到了预期的监管效果，行业的这一创新思路也得到了中纪委的肯定。

除上述重点监管工作以外，通过企业的统一软件平台，实现了企业在建工程的日常财务核算与资本性支出预算的结合，且进一步与行业统一的日常资金支付监管系统衔接，也在资金安全、有效地使用上收到了良好的管控效果。此外，设立内容丰富的辅助台账，在日常财务核算之外，加入业务部门关注的信息，如合同号、相关的付款条款，预付款支付、冲转情况，甚至增值税的抵扣情况等，既有利于财务部门及时与业务部门对账，又有利于统一口径进行投资完成情况的监督和控制。

五、该探索之于大型工程建设项目甲方财务监督的意义

在本行业多是国有独资公司的背景下，我们在大型基建技改工程项目中财务监督的经验对其他国有投资的大型项目，特别是政府投资项目，有着特别的借鉴作用。政府投资主要是用于公益性设施和公共基础设施，这类项目往往投资规模大，甲方有政府投资背景，因而项目资金充裕，但对项目的监管，特别是要保证干部队伍的廉洁却是难题。而通过对资金流向的深入追踪监控可以很大程度上减少借助资金混流而被掩盖的营私舞弊现象。国有企业的财务监督目的之一就是为了保护国有财产的安全，而在财务核算、财务管理的过程中实行有效的事前、事中、事后监督，将监督与预算管理、国有资产监管结合起来，融合在日常管理工作之中，就能够提高财务监督的有效性，使其发挥作用并取得更好效果。而且，财务监督具有制约性和促进性两大作用，有实效的监督才是可持续的监督。只有将甲方财务监督工作日常化、标准化，同时注意与时俱进，才能更好地发挥财务监督对工程建设项目保质保量按期完成的制约作用，以促进工程项目达到其预期的效益目标。

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作者简介：杨培新（1972-），女，汉族，浙江省杭州市人，就职于浙江中烟工业有限责任公司，中级职称，研究方向：会计及财务管理。