立法与合作――跨界水污染治理的法宝

近年来，随着经济社会的快速发展，我国河流跨界水污染问题日益突出。由于我国的河域跨界水污染治理才刚刚起步，而一些发达国家很早就开始尝试跨界水污染治理，不仅解决了其本国内跨行政区域的河流污染问题，也成功合作了跨国界的流域水污染处理。多借鉴国内外的一些先进经验，对于做好我国流域跨界水污染治理具有重要的意义。

联合治理，莱茵河重现生机

莱茵河全长1300多公里，流经瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰等9个欧洲国家，是以上几个国家的重要饮用水源，也是世界上管理得最好的一条河。莱茵河现在的成功，与莱茵河流域各国的有效协调合作密不可分。莱茵河由莱茵河保护委员会管理，委员会主席则轮流由各成员国的部长担任，但这只是一个民间组织，从来没有制定法律的权力。

早在20世纪50年代初莱茵河还很清澈，但20世纪50年代末，德国开始了大规模的战后重建工作，大批能源、化工、冶炼企业同时向莱茵河索取工业用水，同时又将大量废水排进河里，莱茵河水质急剧恶化。

为了使莱茵河重现生机，1963年，包括德国在内的莱茵河流域各国与欧共体代表，在保护莱茵河国际委员会(ICPR)范围内签订了合作公约，奠定了共同治理莱茵河的合作基础。ICPR制定了相应法规，强行对排入河中的工业废水进行无害化处理。为减少莱茵河的淤泥污染，ICPR严格控制工业、农业、生活固体污染物排入莱茵河，违者罚款，罚金50万欧元以上。保护委员会还实行“责任到户”，如委员会下面设置若干个专门工作组，分别负责水质监测、恢复重建莱茵河流域生态系统以及监控污染源等工作。经过多年的努力，莱茵河终于恢复了生机。2002年年底调查表明，莱茵河已经恢复到二战前的生物多样性水平。

保护水源，创“汉江奇迹”

韩国人经常自豪地称汉江是韩国创造“汉江奇迹”的源泉。在工业化大步前进的关键时刻，韩国丝毫没有放松对水资源的保护，韩国《水源地保护法》规定，凡是处于上游水源的地域，一律设为保护区。在保护区内不得兴建工厂等设施，对林木不得乱砍滥伐。在环境管理上，首尔市制订了《废弃物管理条例》，规定凡是在公园内乱扔废弃物的人，最高罚金为100万韩元。为监督和惩罚违法行为，公园事业所拥有165名环境监督警察，日夜对环境进行监督和管理。韩国政府规定，汉江不许行驶运输船舶，只允许部分游船航行，江边不得开地种田。几年前，有一家企业在汉江的一个岛上私自倾倒垃圾，被揭发后该企业被迫关闭。此后，汉江流域再没出现垃圾倾倒场。目前汉江的水质已达到二级国际标准。

全面治理泰晤士河

横贯英国的泰晤士河是英国的母亲河。19世纪之前，泰晤士河还是河水清澈，但工业革命的兴起及两岸人口的激增，使泰晤士河迅速变得污浊不堪，水质严重恶化。1878年，“爱丽丝公子”号游船不幸沉没，造成640人死亡。事后调查发现，大多数遇难者并非溺水而死，而是因河水严重污染中毒而死亡的。而上世纪50年代末，泰晤士河的污染进一步恶化，水中的含氧量几乎等于零，1849年到1954年，滨河地区约2.5万人死于霍乱。

20世纪60年代初，英国政府下决心全面治理泰晤士河。首先是通过立法，对直接向泰晤士河排放工业废水和生活污水作了严格的规定。有关当局还重建和延长了伦敦下水道，建设了450多座污水处理厂。目前，泰晤士河沿岸的生活污水都要先集中到污水处理厂处理后再排入泰晤士河。污水处理费用计入居民的自来水费中。经过20多年的整治，泰晤士河已有115种鱼和350种无脊椎动物重新回归。

综合整治，秦淮河重现碧波

曾经在城市行进中不堪重负30多年的南京秦淮河，经过3年治理，其12.5公里长的主城段奇迹般重现碧水清波。为何秦淮河能够得到有效治理？治理资金从哪里来？南京市政府独具匠心地推出了秦淮河工程的项目法人责任制。秦淮河综合整治工程包括水利、环保、安居、景观、路网5大项目，必须有高度统一的规划和指挥。2003年7月，南京市政府授权成立集投融资、建设、管理和经营为一体的秦淮河建设开发有限公司。社会公益性工程实施项目法人责任制，公司打破条块壁垒，5大项目统筹推进。随后，南京市巧用政策，成功打开了市场化融资大门：沿河200米范围内开发3000亩土地融资；自来水费中城市污水处理费每吨上涨0.15元，每年达7500万元，20年用于秦淮河治理。

国内外经验对我国目前水污染治理的启示

借鉴国内外的案例，可以从以下方面着手解决我国水污染治理问题：

首先，改革国家对地方的考核机制。对地方主要以经济增长指标为考核依据的模式转化为将环境污染管理作为重要的指标纳入地方政府官员政绩考核体系。

其次，制定相应的法律法规。一是借鉴“流域管理和区域管理相结合”的模式。可以借鉴莱茵河的经验，要求相关区域签订合作公约，奠定共同治理的合作基础；国家对合作公约的基本原则进行规定，充分体现“政府调控、市场推进、注重协调”的原则。二是借鉴韩国汉江和英国泰晤士河的经验，进一步完善水污染治理法律，尽快出台《河川法》、《水质环境保护法》等法规。

最后，开辟水污染治理的多种融资模式。可以采用如下方式：增加政府环境保护投入，必要的时候，借鉴英国泰晤士河的经验，由政府投资建设污水处理厂；学习南京秦淮河的经验，运用项目法人责任制，让相关公司运用项目融资；逐步推行全成本水价政策；加快征收城镇污水处理费，鼓励水污染治理设施的投资建设运营，对经营水污染治理的企业实行税前还贷还债，或者免征营业税；鼓励企业利用证券市场进行回报融资，投资建设和运营城市污水处理厂；对国内目前不能生产的水污染治理设备和监测仪器等进口产品，采取减征进口关税等政策措施。另外，环境官员还可通过提供不同技术或其他守法替代方面信息，如污水回收再利用技术、水净化技术等，减少排污的成本，给企业创造效益。