住房保障制度的国际比较分析

中图分类号：F293 文献标识码：A

内容摘要：住房商品化改革至今，弱势群体的住房保障问题日益凸显。各国的住房问题和住房保障都与社会经济、文化背景密切相关，也各具特色。本文比较分析了美、英、瑞典、新加坡等国的住房保障制度，以期为我国住房保障制度的健全和完善提供借鉴。

关键词：住房 住房保障制度 国际比较

我国住房体制改革至今，住房问题从总体上纳入了市场轨道，社会弱势群体，尤其是低收入阶层的住房问题进一步凸显出来。对这部分群体的住房保障问题就成为我国城镇住房改革不可忽视的问题。发达国家（地区）住房保障方面的成功经验，为我国建立和完善住房保障制度提供了有益的借鉴。

发达国家（地区）的住房保障制度简介

（一）美国的住房保障制度

1.对低收入家庭的住房租金补贴。家庭收入为居住地的中等收入80%的居民均可申请此项补贴。针对低收入家庭的不同情况，又分为三种补贴方式：一是直接向低收入家庭提供低租金的公有住房（一般为高价的20%-50%），主要是针对家庭收入为美国平均家庭收入37%以下的最低收入居民。二是政府向租房给低收入家庭的住房提供补贴。三是对满足条件的租房者补贴合理的市场租金和收入的一定比例（20%-25%）之间的差额，低收入家庭可以自己寻找住所，补贴由政府直接交给房主。1988年后，实施住房券（Housing voucher）制度，则将补贴直接交给承租者，由其自行与房主交涉，政府不再参与。

2.为中低收入家庭提供住房金融援助。在住房抵押贷款的初级市场上向中低收入家庭提供政府保险或担保，充当无条件偿还贷款的保险者和担保者。这不仅稳定了初级市场，解决了贷款机构的后顾之忧，也增强了低收入者的住房购买力，促进了低收入家庭的住房需求。

通过对住房抵押贷款的二级市场的扶持和干预，来促进一级市场的稳定性和流动性，保证民众能够持续获得住房抵押贷款，使他们能够更容易得到能负担得起的住房。运用发达的住房金融手段提高居民支付能力，是美国住房保障的一大特色。完备的住房金融制度既承担了政府一部分住房补贴执行者的角色，又是使通过市场交易进行住房分配的市场机制得以顺畅进行的剂和中枢。

3.对购买自有住房实行税收减免。鼓励中低收入家庭购买住房，一般可以享受免交贷款利息税、所得税，减免财产税的优惠，其住房减免税额可达住房政策费用总额的78%左右。

4.老人住宅计划。考虑老年人的生理和心理特点，建立老人公寓体现对老年人的特殊关怀和保障，分为公立老人公寓和私立老人公寓。公立老人公寓除老人退休金支付以外，不足部分由政府承担；私立老人公寓由慈善团体、政府和个人共同承担住宅费用。

（二）瑞典的住房保障制度

1.政府投资建设公有住房。瑞典几乎每个城镇都设有“公共住房公司”，由它们执行政府在住房建设和管理中的大部分职能。公共住房公司不以赢利为目的，地方政府以无息或低息贷款提供全部建设投资，公司只计建房成本。

2.合作建房制度。瑞典全国住房合作联盟（HSB）为约10%的瑞典人提供了住宅。HSB有自己的储蓄银行，为社员提供高于一般银行利率1%的利率，但其支出仅限于与住房有关，合作社按会员入会的时间和储蓄金额决定提供住房的次序，一般8-10年可获得住房。

3.住房补贴制度。1948年开始实行，大致有两种：一种是给退休人员补贴，金额有时达到全部住宅费用。大约有30%的退休人员从住房补贴中受益。另一种是对低收入、多子女家庭的补贴，以住房费用为基础，再根据家庭收入和子女数量来调节。此外，还有普遍性的贷款利息补贴和税收补贴。如此大范围的住房消费者补贴计划，具有显著垂直公平和水平公平，但政府也为此付出了巨大的政治和经济代价。

4.政府提供国家建房贷款，并实行差别对待，向政策目标倾斜。瑞典建房资金大部分来源于自筹的抵押银行的信贷，其他的由国家提供，贷款实行区别对待原则。针对不同住宅类型，提供不同档次的政策优惠，运用市场手段间接调控以实现政府的政策意图，比直接的行政干预更为有效。这点值得我国借鉴。

（三）英国的住房保障制度

英国是实行工业化最早的国家，也是住房保障制度产生最早的国家之一。由于英国两大政党（保守党和工党）的住房政策的观点不同，使得在其轮流当政期间，住房政策在市场化和国家干预之间摇摆，住房保障的范围和形式也相应变化。

1.公共住房政策和租金管制政策。一战后，政府开始介入住房市场，实施房租管制，并开始兴建公共住房。二战后，由于战争的破坏，住房严重短缺，政府建造了大量的供出租用的公共住房，并通过租金管制政策限制租金水平。在住房严重短缺的特定时期，这两项政策有效地解决了住房紧张的问题，但也带来了负面影响。

2.住宅自有化的优惠政策。1980年后，随着撒切尔政府的私有化政策，住房政策向着市场化、自有化方向发展。为此，采取了一系列措施：一是通过房价优惠和实行产权分享形式（半租半买形式），鼓励有能力的家庭购买承租的公房。二是大力提高房租，对名义租金免征所得税，适度鼓励私房出租。三是金融支持。政府通过建设工会等融资机构提供低利率贷款，对贷款利息免税，提高居民住房支付能力，促进住房自有化。四是充分发挥民间组织在住房建设方面的作用。

值得注意的是，英国政府虽然减少了公共住房支出、住房补助，但如加上第一贷款利息免税、免征住房出售的资产所得税和公房折价出售的财政损失，总的住房财政支出并没有减少，反而有增加。因而可以认为，政府住房政策改变实质上是补贴资金运用方式、对象和倾向性的复杂调整。

（四）新加坡的住房保障制度

1.建造公共租屋，低价向中低收入居民配租或配售。新加坡的公共租屋由具有官方性质的房屋开发局（HDB）负责建房的计划、施工及使用管理。公共租屋政策在不同的发展阶段重点不同。1973年以前，政策的目标是解决住房的严重短缺及低收入群体的住房问题。这时的公共租屋以解困型（1居室户，2居室户）为主，主要用于出租。在住房短缺解决之后，实行“居者有其屋”计划，低价向广大低收入者出售公共住宅，并将中等收入家庭纳入计划。随着经济发展，公共住宅的质量也有所提高（1978年以后，四居室、五居室成为主流套型），结构也更合理，设施更完善。

公共租屋的配租、配售过程实际上是对中低收入进行住房补贴。为保证最需要帮助的人得到最多的帮助，政府对不同收入阶层实行差别对待：制定购租公共住宅的收入上限；分级提供购房补贴。

2.中央公积金制度。新加坡中央公积金是一种强迫性的个人储蓄计划，经过多年的发展，已从单一的养老储蓄功能扩展到住房、医疗、养老保障三大类计划的形式。其中75%可以用于住房。会员既可以用公积金储蓄支付购房的首期付款，也可利用每月缴纳的公积金支付从公私银行的优惠住房贷款。这极大地提高了会员的住房支付能力。

值得注意的是，建屋发展局大量兴建公共住宅，低价租售给中低收入阶层，离不开新加坡政府的财政资助：低息贷款和政府补贴。其中前者占政府贷款计划的40%。

住房保障形式的比较分析

（一）公共住房政策

公共住房政策最大的特点是由政府或政府所设立的专门机构直接建造公共住房，并以廉价或廉租的方式提供给低收入家庭使用。在这种形式下，政府对住房市场进行了直接的干预，成为运作的主体。其优势在于，政府可以充分利用强制力及资源动员优势，能在短期增加住房总量。因而，这种形式在解决最低收入阶层的住房问题和短期内实现住房的解危救困时非常有效而且合适。但实践过程中的弊端也不容忽视。首先，政府将承受较大的财政压力；其次，公共住宅的封闭运作体系，对商品住房将造成一定的冲击；再次，集中地建在郊区的公共住房，有可能在减少低收入家庭的住房支出的同时，增加其交通支出，从而减少低收入家庭获得工作的机会；最后修建成片的“公共住宅区”，人们的居住区域就会被区分为富人区和贫民区，这种人为的割裂不利于社会的稳定和发展，会造成更多的社会问题。

（二）住房供给者补贴政策

在这种形式下，政府就不再直接介入住房的建设运营，而是通过向住房生产者提供补贴的方式，引导社会力量增加大众化住房的投入。其优势在于政府能充分运用社会各界的力量来达到提高住房供给的目标，有利于缓解政府的财政压力。而且，政府避免了对住房市场的干预，有利于住房的商品化、社会化运作。但这种方式也有不可避免的缺陷：其一，补贴给住房供给者，而不是消费者，容易造成补贴被截流，没有有效到达应当享受补贴的保障对象。其三，为使接受补贴的生产者按照政府的规定标准提供住房，政府又要为此付出巨大的监督成本。监督不力的案例常有发生。

（三）住房消费者补贴政策

住房消费者补贴政策则是政府直接向低收入家庭提供补贴，以提高他们的住房支付力，如向消费者提供房租补贴、低息购房贷款、减免税等。与住房供应者补贴相比，其优势是明显的。第一，能更有效地避免政府对住房市场的直接干预，政府也没有必要付出巨额的监督成本，提高政府的市场调控效率。第二，政府的补贴能直接到达最需要的保障对象手中，并全部转化为消费的福利满足。第三，有利于鼓励居民充分挖掘自身潜力、自置住房，改善居住条件。实现住房的社会保障和自我保障的有机结合。第四，低收入家庭可以根据需要对住房进行选择，有效避免贫民区的产生，减少许多社会问题。但是，这种形式要求政府对住宅市场具有较高的宏观调控能力，而且从相关政策的制订到发挥作用需要较长的时间，短期内无法取得立竿见影的效果。

发达国家（地区）的住房保障制度对我国的有益启示

住房保障政策不是面向全体国民的普惠的福利政策，大多数国家的住房保障政策对象只包括低收入者和无力解决自己住房问题的特殊阶层。

住房保障只是住房市场机制的补充。住房市场化已成为世界范围的趋势，只有当住房严重短缺，并变成主要的社会问题时，大规模的国家干预才成为普遍的现象；而当房荒问题基本得到解决后，市场化的住房政策辅以适度的国家调节成为主流。

住房金融在住房保障制度中具有重要作用。各国为实施住房保障，基本上都建立了专门的住房金融体系，通过政策性住房资金实施间接干预。它是引导社会资源向住房建设倾斜，动员私人发展商及非盈利机构建房的重要手段，既有利于刺激住房发展，帮助居民购房，又可以获得与居民收入水平面相适应的廉价住房，是解决住房短缺、房价畸高情况下居民住房问题的有效措施。此外，实践表明，建立有效率的住房金融体系和设计得体的抵押贷款和保险方式，能够有效地减少政府对居民发放的大量补贴，减轻财政负担，使政府能够集中职责解决最低收入阶层的住房困难问题。因此，制定适合国情的住房金融政策以保证住房保障制度的建立和运行具有重要的作用。

住房保障的层次性。国外在建设和实施住房保障制度时，很注意体现住房保障的层次性，即住房分配方面的垂直公平和水平公平问题。

住房保障模式的选择要符合国情。建立住房保障制度以解决中低收入者的住房问题，是世界上许多国家面临的共同问题，但在具体的住房保障模式的设计、选择及住房保障的范围、运作管理方式上，不同国家由于国情不同而有不同的特点、做法和经验。因此，在构建我国住房保障制度时可以根据我国的实际情况，借鉴一些国家成功的经验和可借鉴的做法，切忌盲目照搬或搞“一刀切”，以降低构建成本，提高住房保障制度运作的有效性。

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