透析政府采购中的行政信息不对称现象

摘 要：政府采购消费日渐成为市场经济消费中的一支重要力量，然而在采购实务中，采购主体与供应商之间、供应商与供应商之间对于行政信息的知晓构成巨大差异，由此产生一系列权利不平等现状，并经常滋生腐败，严重损害国家利益和第三人利益。本文从介绍行政信息不对称理论入手，分析目前我国政府采购现状，透析其成因并提出矫正这种现状的制度保障。

关键词：行政信息不对称 政府采购 行政信息公开

一、行政信息不对称理论

信息，即来源于事物客观反映的资讯。信息的使用价值在于人们利用信息消除某种不确定性,获得正确的知识以指导实践。[1] 信息不对称理论最初产生于微观经济学，意指市场主体对于市场信息知情程度的不对称性，近些年来法学家将这一概念引入行政法领域。

行政信息即在行政主体实施行政行为时，发生的与行政相对人之间有密切关系的资源、资讯、政务和决策。行政信息不对称理论指的是在行政领域中，行政主体与行政相对人之间或行政相对人与行政第三人之间对于行政信息的知晓的巨大差异性，一方所获得信息的程度，无论从数量还是质量上，都远远大于另一方，行政信息在双方之间，呈现不对称和不均匀的分布状态。作为拥有公权力的行政主体一方在信息摄取方面占据优势地位，而行政相对人由于对行政信息获得的不确定性和未知性，则经常处于劣势地位。正所谓“不确定性会创造出行使权力的可能性;信息则提供行使权力的能力”。[2] 因此，对于行政信息资源拥有量的多少，一方面切实关系行政相对人自身权益，一方面也与政府行政自由裁量权紧密相连。行政主体更倾向于对信息的专向性和排他性占有以维持自身的权力地位，而行政相对人则希望获得更多的信息以追求自身利益的最大化。这就存在着一个问题,即公民获取行政信息指导自己行动的愿望与行政主体的保密倾向之间存在着矛盾和冲突，这一矛盾就成为信息不对称的前提。[3]

二、政府采购中的信息不对称现状

政府采购是指一国政府及其他直接或间接受政府控制的事业单位和团体组织，为实现其公共利益而使用财政性资金依法采购集中目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程服务的行为。目前我国每年的政府采购消费大约要占到国民生产总值的（GNP）的10%左右，政府采购已成为国家管理公共支出，维持经济运行，调控经经济总量的重要制度和手段。

我国目前政府采购的法定方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院采购监督部门认定的其他采购形式，其中，以公开招标为最主要的方式：采购主体按照法定程序，公开招标公告，邀请所有潜在的供应商参加投标竞争，根据一定标准从中择优确定中标商并与之签订政府采购合同。然而在政府采购实务中却无法做到采购信息完全公开化透明化，采购主体和供应商之间，各个供应商之间对于采购信息的占有程度相差悬殊，这表现在：

第一，纵向信息关系--采购主体和供应商之间的信息不对称。采购主体处于优势地位，对整个采购信息完全掌控：如采购的数量、质量、规格、要求、结果、各个供应商的资格、能力、信用状况和竞标价格等。供应商作为参与方，只能知晓采购主体愿意公开的那部分信息；对于采购主体不愿公开而又涉及其自身利益的信息却鲜有渠道得知。采购实务中，供应商没有太多的机会去参与采购全过程和了解所有采购的信息和规则，也无权查证和申请信息公开。

第二，横向信息关系---供应商之间的信息不对称。根据民法理论，市场经济的参与主体处于完全平等的地位，他们拥有公平的竞争权和平等的知情权。作为纳税人，供应商有权平等的参与政府采购的竞标。[4] 但采购程序中，有实力的企业特别是垄断性企业，往往依靠其实力和背景获得更多的信息，中小型企业则被完全剥夺了平等的知情权利。甚至有些企业为了得到更多的内部信息，贿赂官员，作出违法犯罪的事情。

信息不对称，程序不透明往往就是腐败的前提。在我国的政府采购中，违法犯罪、贪污受贿层出不穷，政府采购的劣质工程屡见不鲜，如重庆市綦江县彩虹桥整体垮塌，辽宁沈四高速公路青洋河大桥局部塌陷等事故,莫不与政府采购中的腐败和信息不对称有关。

三、探究信息不对称的成因

第一，价值理念的陈旧。在计划经济时代，政府想要获得其职能活动所必需的物资和劳务只需要通过行政命令或计划调拨等方式就可无偿或者低价获得，这就使得采购主体处于一种绝对优势的权力地位。现代市场经济体制下，政府及公共事业组织想要获得他们所需的产品和劳务就必须遵循市场规律，通过等价有偿方式获得，如签订各种政府采购合同。因而在政府采购中，采购主体和供应商之间具有类似民法上平等主体间的关系。这就要求政府必须正视并且保障民众的知情权，使其一切行政活动特别是信息公开纳入法治轨道，受到法律规制。如果政府还是固守原来的价值理念，不愿或不屑于正视供应商知情权，自然就无法做到保障行政信息的公开化。

第二，狭隘的地域主义。地方政府片面注重短期经济效益，采购带有严重的地域排他性；地方保护主义和部门保护主义盛行，使采购从根本上缺乏竞争性。这主要表现在：首先，采购前的公告不公开，那些与政府关系密切的当地大型企业往往最先得知消息，最先着手准备；而中小企业或外地企业由于消息的不灵通而丧失参与竞标的机会或在时间准备上处于劣势地位。其次，采购竞标的过程中，政府往往“照顾”本地企业，采购程序不透明，暗箱操作，“走过场”，外地或中小型供应商的地位只不过是“陪太子读书”而已。

第三，法律监督和救济制度不完善。少数不法供应商与官员勾结，垄断政府采购市场，腐败成风，不但浪费了财政资金，更是侵犯了其他采购商的公平竞争权。在这种情况下，法律赋予其他供应商的监督和救济权利甚是少矣。《政府采购法》58条明确规定：“投诉人对于政府监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。” [5] 也就是说只有经历过质疑，投诉之后才可以提起行政诉讼，这显然在时间上大大延长了救济程序；况且受理质疑投诉的主体依然是行政机关而不是一个相对独立的机构，其结果的公正性可想而知。

四、矫正行政信息不对称的制度保障——建立行政信息公开法律制度

阳光是最好的防腐剂，行政机关只有将信息公开活动制度化、规范化，使公权力的运行形式法制化、透明化，才能保障公民的最大知情权，才能矫正目前信息严重不对称的现状.我国的信息公开法的建立可以参照国外的立法例，分为主动公开和依申请公开。

第一：行政机关主动公开信息。法律可以硬性规定行政机关公开信息的范围、方式和期限。公开的范围除了涉及国家、个人隐私、外交等方面的信息之外，其他信息一律应该公开。方式一般有：政府公报、业务期刊公布；设置固定便利的场所存放文件或设置电子阅览室，供公众查阅和复制文件；召开新闻会，通过媒体和互联网政府信息等等。公开期限分为定期公布和及时公布，涉及一般性的信息可以集中汇总，定期公布，对于涉及公民权利重大影响的或公众急需知晓的信息则应当及时公布。

第二：依公民申请公开信息。对于公民申请的方式、程序应详细规定。一般包括：申请书格式内容；可以口头申请的特殊情况；信息公开的方式，如查阅、复印、拍照等方式。信息公开的送达当方式等等。

此外，采购的过程必须向公众完全公开，或者说在公众的监督下进行。每次采购都应当记录进公共档案，政府采购过程除涉及国家安全的事项以外，不存在秘密，也不应当成为秘密。[6]

最后，应建立一个独立完善的法律审理和救济机构。未来几年，我国即将加入WTO的《政府采购协议》的谈判中，其国内相关法律措施也应同时与国际接轨。WTO之《政府采购协议》第二十（六）条就审理机构的设置问题作了明确规定，质疑应由一家法院或与采购结果无利害关系的公正独立的审查机构进行审理，其机构成员在任职期间应不受外部影响。如果审查机构不是法院，则该机构或者接受司法审查，或者应有法定的程序，如规定当事人应可参与所有程序、公开的文件等。[7] 我国也可参照协议规定，直接由法院管辖政府采购纠纷，而删除去必须经投诉质疑才可提讼的规定，赋予供应商更多的权利，同时也提高了行政效率。

总之，建立行政信息公开制度势在必行，这对于保障民众的合法知情权益，监督行政权力的运作至关重要；只有真正贯彻了行政信息公开原则，将信息在双方之间合理分配流动，才能保证政府采购环境具有可预测性和稳定性，才能防止其因受公权力的摆布而导致的任意性和随意性，才能真正实现政府采购的目的。

参考文献

[1] 张仲远．《新经济学科》[M]．重庆出版社,1988. 665．

[2] (美) 丹尼斯· 缪勒著．杨春学等译．《公共选择理论》[M]．北京:中国社会科学出版社,1999. 305．

[3] 杨会永．从行政信息的不对称看行政公开制度之功能．河南司法警官职业学院学报第2 卷　第4 期．

[4] Steven Kelman Procurenment and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington, D.C, 1990, P, 96

[5]《中国人民共和国政府采购法》．中国法律出版社出版．2002年版．

[6] 湛中乐．政府采购基本法律问题研究．宪法与行政法论文选萃．中国法制出版社．2004年版．

[7] 王亚琴．《政府采购与行政权利救济》．人民法院出版社．2004年7月版．