我国保障性住房建设的PPP模式创新研究

[摘要]

PPP模式是近年来广泛应用于基础设施建设融资领域的一种新型融资模式，本文将在介绍保障性住房建设与现状以及PPP模式的基础上，分析将PPP模式引入保障性住房建设的可行性，并提出该模式下政府部门与私营企业合作的运行模式。

[关键词]

保障性住房；PPP模式；融资

一、引言

目前我国保障性住房的资金来源主要为政府财政拨款，政府为保障性住房供应的主导者，财政负担较重。我国现有保障性住房融资模式主要有BT即“建设-移交”模式、银政合作模式、专户模式和REITs即房地产投资信托基金模式。因这些融资模式有的易受环境限制，有的自身缺陷明显，在具体实施过程中问题频出，很难确保资金来源的稳定性与多样性，融资问题已成为严重制约保障性住房建设加速推进的“瓶颈”。

二、PPP模式概述

（一）内涵

PPP（Public—Private—Partnership）是指政府、营利性企业和非营利性企业合作的一种融资模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目形成一种相互合作的关系。这种合作关系主要通过一套协议和计划来进行，其目的就是提供基础设施和公共服务。合作各方共同承担投资、风险、责任以及分享回报。

（二）优势

1、减轻政府财政负担

在PPP模式下，政府将从集监管、经营双重角色于一身的状态中解脱出来，转向更为集中的合作、监督和管理的角色。政府角色改变能减轻其财政支出负担，加强公私双方合作。

2、有效吸引私人资本

PPP模式特色之一是，项目建成后企业拥有一定时期的经营权及盈利权，这种合理的利益分配可有效吸引私人资本的进入。

3、引进先进管理方法

PPP模式为政府和私人部门的合作提供了一个良好的合作环境，能够集合双方人才组建专业机构，实现对项目工程的科学管理。

4、实现风险合理分配

PPP模式中，政府和企业可根据自身特点，划分不同阶段的双方权利与义务，合理分担项目风险，使得项目建设更为安全、有效。

三、文献综述

（一）基于保障性住房融资模式的文献综述

随着保障性住房建设的大力推进，资金来源问题日益凸显。针对此问题，国内学者进行了大量研究。

熊国平、朱祁连和杨东峰（2009）认为只有将资金市场化，才能解决融资难的问题。他们给出的广开融资渠道的建议包括运用资产证券化、项目融资和PPP模式进行廉租房建设的融资，并认为项目融资和PPP模式更适合我国国情。

邓中美（2010）认为BT投资经济模式可以较好地缓解政府的财政压力，但也要付出相应高的资金成本（资本金利润和银行贷款利息），企业也同时承担极大的风险，整个模式操作难度较大。

杨大楷和张烁（2011）认为不同地区应根据具体情况采取不同的融资策略。并以重庆和上海两个地区为例，验证了银政合作模式和REITs模式的可行性与实践意义，强调通过提高预期回报来吸引投资方，同时也提出用其他模式弥补融资规模有限的缺点。

研究相同融资方式的学者还有很多，在此不一一陈述。结合这些学者的观点，民间资本将成为保障房建设融资的一条重要出路。

（二）基于PPP模式的文献综述

在国内，目前对PPP模式的研究主要还是集中在公共基础设施领域的应用，特别是轨道交通和体育场馆建设方面，着重探索PPP模式的可行性和运作模式。鲁庆成、任润堂（2007）的研究指出，PPP融资模式适用于我国铁路建设项目，是提高我国铁路建设融资的一种有效方式。陈菲（2008）在研究中引入公司治理结构中的利益相关者理论，分析了PPP项目利益相关者的利益要求，并在分析收益分配的原则和影响因素的基础上，建立收益公平分配模型，探讨了如何有效地协调、实现各利益相关者的平衡治理。

徐霞和郑志林（2009）指出将研究从概念解释上升到对PPP模式的利益和风险分配层面，他们试着从PPP风险分摊、资本结构和控制权三个维度探究PPP中的利益分配问题。

综上，国内学者对PPP模式用于保障房建设尚处于理论研究阶段，并未提出具体的实际可操作的模式设计。

四、我国保障性住房PPP项目的运作模式设计

（一）PPP模式运作思路

1、项目的可行性研究及确认

政府部门组织专业人员对项目引进私人资本的可行性进行评估，包括对私人资本的吸引力、私人资本的风险承受能力等方面。在确认项目的可行性之后，政府部门开始对房地产公司招标。

2、项目公司的组建

政府部门对报名的私营投资机构进行资格审核，选取最合适的私营企业成立PPP模式下的项目公司并签订PPP协议。

3、项目建设阶段

项目公司根据特许权协议规定，自己承担或者承包给工程承包商完成保障房的设计、施工等工作，完成保障性住房的建设工作。

4、项目运营阶段

项目竣工后，项目公司可根据自身情况自行运营项目或者选择专门的运营公司运营。项目公司和相关运营公司签订运营合同，由运营公司将保障房租出。在事先约定的期限之后，政府收回对保障房的运营权和收益权。

5、项目的移交

特许经营权期限届满之时，运营公司按照事先的合同约定将项目移交给政府相关部门，由政府继续运营商对保障性住房的租赁和维护等经营性工作。

（二）风险分担机制

1、风险因素分类

科学合理的风险管理是决定项目是否成功的关键。我们将基于PPP模式的保障房建设项目可能面临的风险分为以下三大类：商业风险、非商业风险和不可抗力风险。

（1）商业风险：包括由设计原因、施工原因以及其他原因引起的技术风险，由材料、设备、成本超支和工期拖延引起的施工风险，由运营费用和维护成本引起的运营风险，由价格和需求变化引起的收益风险，与人员能力和素质相关的人员风险以及因不利的地理环境而引起的环境风险。

（2）非商业风险：指与商业无关的政治、经济等方面的风险，例如政治方面的法律和政策风险以及经济方面的通货膨胀风险以及资金短缺等引起的金融风险。

（3）不可抗力风险：指由自然环境引发的不可抗风险，例如火山爆发、山洪、地震、海啸以及火灾等等可能使项目遭受损失的事件。

2、风险分担原则

（1）由对风险最有控制力的一方来承担该项风险；

（2）承担的风险程度与所获得的收益相匹配；

（3）根据公共部门和私营企业所能承担的最大风险来确定风险分担上限。即风险由最有控制力的一方来承担，承担较大风险的一方可获得较高的收益，但双方不能把承担高风险作为获得高收益的方式

（三）利益分配体系

1、公共产品理论

根据公共产品理论，社会产品可分为公共产品、混合产品和私人产品三类。根据排他性和竞争性的区别又可以将公共商品分为两种类型，一种是纯粹公共商品，另一种是混合商品。保障性住房正是属于混合商品的范畴，是具有排他性但是没有竞争性的可收费物品，成为准公共商品。

准公共商品实行收费制度不仅是可行的还是必要的。由于准公共物品具有拥挤性，如果不采用收取恰当费用的措施，很可能导致保障房的使用拥挤和过度使用现象，从而降低配置效率和社会福利。

2、项目区分理论

项目区分理论是指将项目分为经营性项目和非经营性项目。非经营性项目是指完全由政府承担，按政府投资的运作模式进行的项目，其资金来源于政府的财政收入，所有权和收益权也都归政府所有；而经营性项目属于全社会投资范畴，投资主体可以是国营企业、民营企业以及外资企业，本着“公平、公正、公开”的原则进行投资方的招标，项目的建设与运营都由中标企业完成，但是在价格的制定上，政府会兼顾投资企业的利益和公众的承受能力，按照“企业报价、政府核价、公众议价”的原则，尽可能使多方满意。

3、利益分配模型

（1）政府部门的利益来源

理论上来讲，只有当与私营部门合作时的项目收益高于政府单独投资时的收益时，政府才会选择将PPP模式引进保障性住房建设中。一般而言，政府部门侧重于社会利益、长远利益和非货币性利益。从经济利益的角度上来看，政府部门所获得的收益是按最初的出资比例及合同事先规定的百分比所获得的保障性住房建成出售后的净收益，当然，由于保障性住房的保障性质，政府部门在经济上更多的是对居民的让利与补贴而非收益；从非货币性利益的角度上来讲，政府很有可能因为与私营企业的合作而因私人部门回报社会而获得一定的社会化收益。

（2）私营企业的利益来源

从私营部门的角度上来讲，综合考虑其利润最大化的目标以及在项目中承担的风险，只有当项目的收益率大于企业的基准收益率时，私营部门才有与政府合作的可能。在该项目中，私人部门同公共部门一样，将会获得按事先合同规定的百分比分发的保障房出售的净收益。此外，私人部门还会因政府提供的吸引性的优惠性政策如税收优惠、一定时期的项目无偿经营期以及融资担保等而获取额外的收益。

（四）政府职能定位

1、扶持性政策的提供者

政府作为PPP项目的牵头者以及政策的制定者，可提供一定的政策优惠来吸引私人资本的进入。如税收政策优惠、一定年限的特许经营权、贷款担保、经营收入担保等。

2、投资经纪人角色

政府与私营企业合作组建项目公司，双方各司其职，其中政府主要扮演投资经纪人的角色。其职责是以保障房项目为基础，引入私营企业参与合作，借助于私营企业的资金和政府的有限担保完成融资。

3、统筹、协调和推动者

基于保障性住房本身的性质和特点，项目实施过程中将会涉及到公共部门的诸多领域，如土地管理部门、税务部门、保障房管理处、城市规划部门等，政府部门将在统筹、协调和推动项目发展上发挥重要作用。

4、系统风险的承担者

公共部门作为政府或政府的代表，有能力影响规章制度、政策、法律和其他规定，因而可以处在比私营企业更为有利的位置来识别、评价和规避这些系统性风险。

五、结语

PPP模式为推动我国保障性住房的长远发展提供了一个理性的可行出路，有利于完善城市保障性住房体系，实现项目参与者的“双赢”甚至是“多赢”。然而，尽管PPP模式优点众多，但真正实践起来还是相当复杂的。该模式在实际实施过程中有一些难点，例如项目的谈判期较长、对组织机构专业度要求高、风险管理的难度较大等等。这些亟待解决的问题也为国内专家学者提供了更多的研究方向，随着他们地不断深入探索，PPP模式在我国的应用领域会越来越广。

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作者简介：

毛婷（1991.8-），湖北荆门人，中南财经政法大学公共管理学院，研究方向：劳动与社会保障。