移动互联网产业管制的现状\趋势及新管制体系研究

摘要　文章首先介绍了我国移动互联网产业管制的现状，并深度分析了移动互联网的产业特征及对产业管制体系的挑战：在此基础上，结合我国国情，提出了中国移动互联网产业管制一般性的经济性和社会性管制目标，并提出了向以标准管制为主的社会性管制思路方法；最后，文章从市场准入、信息不对称管制、垄断行为管制以及虚拟资产管制四个方面出发，对建构适应我国过程的移动互联网管制体系给出了分析和建议。

关键词　移动互联网　产业管制　社会性管制　标准管制

1　引言

发生在中国两个互联网公司360和腾讯之间的“战争”，即被命名为“3Q大战”的互联网无序竞争，在引起人们思考企业社会责任和道德的同时，更值得关注的是，蓬勃发展的移动互联网产业对当前管制模式重构的迫切需求。唯有管制体系的不断完善，方能为中国移动互联网产业有序健康快速发展提供更好的制度土壤。

2　移动互联网的管制现状

当前中国移动互联网产业的监管现状呈现出监管主体条块分割、各管一块，管制内容以市场准入管制和有限市场行为管制为主的主要特征，并表现出向注重信息安全保护和互联网垄断行为控制转变的趋势。

2.1移动互联网管制主体体系

我国最高级别的法律，是以国务院令的方式颁布于2000年9月份的《互联网信息服务管理办法》，在这个办法中，互联网信息服务被分为经营性和非经营，并规定“国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度”。据此，新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理和工商行政管理等行业管理部门分别根据部门职责，制定了相应业务领域的部门规章，涉及医疗、出版、新闻、文化、游戏、个人信息保护等领域。初步形成了覆盖较为全面，多行政主体监管的条块管制体系。

2.2管制的内容

管制主要是以对厂商的市场准入管理为主，按照经营性和非经营性的性质分别实行备案制度和许可证制度。并在管理模式上采取双重许可和备案制度，也就是厂商除了需要取得信息产业主管部门互联网信息服务增值电信业务经营许可证之外，还需要在相应的业务领域取得业务主管部门的行政许可资质。例如，《互联网信息服务管理办法》中明确规定：“从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务……在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。”

除此之外，在市场准入上，管制还侧重在对厂商资质和能力的监管上，包括注册资本、业务发展计划和方案、服务内容等方面。相应的业务管理部门也据此制定了所管理业务领域的部门规章。

可以说，许可证和多头、分级管制，是当前中国(移动)互联网领域管制的主要方式，而对市场准入管制则是其核心。

2.3管制的手段

在管制手段上，主要是对于未取得许可或者备案的厂商，采取完全禁止的方式禁止其市场准入；对已经取得许可或者备案的厂商，若有违反规则的行为则以行政处罚为主要手段，并授权给厂商所在地的行政管理部门属地管理。尽管在各管制行政部门的部门规章中都有“法律责任”的篇章与内容，但也主要是集中在警告、罚款、撤销许可等处罚手段方面。

3　移动互联网产业特征及管制体系建构影响

3.1移动互联网的产业特征

(1)技术特征

以移动终端为载体，业务和服务最终都将与移动终端融合承载，并以此作为移动互联网业务和服务的主要特征。以智能手机终端为中心，实现了电脑桌面、手机、客户端的多终端融合。业务的计算则更多地集中于网络侧，尤其是以云计算技术为代表的云服务模式的兴起，促使无论是业务数据还是用户数据，都越来越趋向于集中在网络侧。而无线技术的泛在覆盖网络则使得在移动互联网上的信息传递具有瞬时、大范围、突发的飓风特性。

(2)市场结构特征

从传统经济学对垄断市场和自由竞争市场划分的要素来看，移动互联网市场属于自由竞争市场。由于免费模式是互联网的主要特征，故移动互联网单比特的成本趋于零，且同质替代产品丰富，创新活动激烈。因此，在移动互联网市场，没有一个主要厂商能够拥有形成垄断或者达成垄断联盟的资源。在市场结构上，移动互联网市场当归于自由竞争市场，这从本质上是区别于电信市场的。电信运营商涉足移动互联网领域，尽管其拥有政策、用户以及资本的垄断优势，但是并没有取得领先优势，也从一个侧面说明移动互联网市场的自由竞争性质。这个判断也是设计移动互联网管制体系的基本起点。

(3)产品特征

从移动互联网的产品形态来看，既涉及到与传统领域的融合产品。也涉及到源自互联网或者电信网的信息服务产品。从涉及的领域来看，具有相当的宽泛性，包括新闻、出版、金融、游戏、文化、食品、医药卫生、信息安全、商品销售等各个方面，几乎涉及到各个传统行业和产业。不断创新的产品和模式，动态性是其关键特征。

3.2对管制体系的挑战

传统产业管制模式在移动互联网中如何重新构建是核心问题，而其关键则是如何满足新的技术特征和市场结构特征以及融合和创新的基本目标要求。

移动互联网的产业特征将对管制体系带来挑战，主要表现在以下方面：

首先是面临管制机构统一协调和政策融合的挑战。移动互联网产业除了互联网的移动化特征之外，更多表现为传统产业与移动通信技术、互联网的融合，而产品和业务形态的多样性及复杂性突出，使得当前已条块分割的监管体系在协调性和一致性方面遇到巨大挑战。以某门户网站运营的大型网络游戏在前置审批管理权的部委纠纷为例，实质上就已经暴露出这种体制的弊病。

其次是传统产业管制(管理)体系在与移动互联网融合中，其原有规则的适应性和重新建构将面临的挑战。信息传播的瞬时、大范围、突发特性，使得传统产业的管制体系以空间和时间作为约束，建构相对静态的管制模式，已经不能适应移动互联网的发展要求。以出版行业为例，以手机或者无线阅读终端为载体的出版终端，使出版的中间环节趋于缩短乃至可能消失，因为作者或者出版社已经可以直接建立起发行联系，且其成本已经接近为零，那么原有的对发行渠道的管制规则就面临重大挑战。

最后是被管制主体的复杂性和多样性，使端到端管制需求面临工具和方法的局限性。任何移动互联网的细分领域，可能都会涉及到互联网内容提供商、通道运营商、终端厂商、增值应用服务商以及相关融合产业的主要厂商。任何管制政策如果只是局限一个环节或者某个方面，都可能顾此失彼。因此，端到端的监管不仅需要理念的创新，更需要工具和方法的创新。

4　移动互联网产业管制一般目标和方法建构

随着移动互联网的蓬勃发展。中国移动互联网产业迫切需要构建一套完整的监管体系，并按照政策和技术的适应性原则，探讨监管的一般性原则和目标。而在这个一般性原则和目标的建构过程中，我们需要谨记的是，移动互 联网是一个由足够分散的厂商构成的自由竞争市场。

4.1移动互联网管制的一般性目标设定

按照产业管制的一般性分类，管制目标可以分为经济性管制和社会性管制，经济性管制主要侧重于促进产业公平和提升经济效率，而社会性管制则侧重于以其他非经济性目标为目的。

(1)从经济性管制来看，中国移动互联网管制的一般性目标可以由以下两方面构成：

以促进传统产业利用移动互联网作为工具，转变产业发展方式，提升产业经济效率为目标。作为信息化的新兴工具，管制应该是从制度上激励传统产业与移动互联网的技术和体制融合。因此，在融合产业的管制上应以传统产业的经济效率和公平为关键参照坐标，而非是侧重在移动互联网本身。

而之于移动互联网本身的管制，则需要以防止垄断阻碍产业创新为一般性目标。这种垄断的来源既可能是传统产业利用自身资源优势对产业的破坏性创新行为，也可能是移动互联网厂商利用自身用户或资本规模优势对创新的阻碍。

(2)从社会性管制来看，移动互联网的管制目标应该以促进信息管理的透明为主，而主要目标应由以下两个方面构成：

首先是消除信息的不对称，也就是以消除厂商与用户之间的信息不对称为主。防止对信息资源的垄断和滥用是管制的核心。信息资源作为核心资源，信息不抵触的存在使移动互联网厂商可能面临逆向选择、道德风险等一系列问题，并容易损害消费者的正当权益。政府的管制需要在消除与缓解信息不对称方面有所作为。

其次在移动互联网厂商的内部性管制上，以信息资源管理的公平为重点管制对象。在信息的获取、使用、分发等各方面的公平，尤其是在厂商与用户之间信息资源管理权力的公平和效率方面，应充分发挥管制的价值和作用。

4.2管制的方法变革：向社会性管制转变

由于移动互联网市场是高度竞争的市场，同时也是一个从厂商主体到产品体系具有高度多样性和复杂性的市场。因此，笔者认为，对移动互联网的管制方法，其适应性的变革应该从经济性管制手段为主向社会性管制为主转变。

当前，我国的(移动)互联网监管仍以经济性管制为主，主要表现则是以行政管理为工具，例如在信息服务、新闻、出版、文化、音视频等多个领域的行政规章和部门规章。由于这种管制的静态性、行政管理的低效率性和行政执法尺度的随意性，因而在调整管制对象与政府、消费者之间的行为关系时，具有明显的滞后性和缺失性。

而社会性管制，经济学界的共识是：主要采取以建立产品或者服务标准为主，作为调整管制当局与厂商、厂商与消费者以及厂商之间关系的手段。这种方式的好处在于标准的权威性和信息的公开透明性，使利益相关各方都可以具有一个相对清晰的行为预期。

因此，中国移动互联网的监管，应该从以行政管理为主的模式，向以产业标准管理为主转变，并按照竞争市场的原则，在非与国家安全利益相关的领域取消市场准入。从事前管制向事后监管转变，侧重于信息不对称的管制。

5　移动互联网产业主要管制内容、原则、趋势及建议

基于前文对移动互联网产业特征的分析，我们可以看出，当前移动互联网的监管体系无论从内容和方法上，都很难满足中国移动互联网产业发展一般性监管目标的需求，即从经济性监管向社会性监管转变，从行政监管向标准监管转变，从多头分散监管向协调监管转变的要求。

而从管制的内容和形式来看，观察当前管制当局的思路和产业发展趋势，我们可以试着探讨如何建构以适应中国移动互联网产业发展的监管原则。笔者认为，这主要应该包括市场准入、信息不对称管制、垄断市场行为管制以及虚拟货币价格管制五个方面。

5.1市场准入管制

当前市场准入主要是侧重在对厂商的行业准入管制上，以许可证和备案制度为主，并在个别领域对资本的性质来源提出了主要要求，例如，在视频服务领域提出的国有资本控股要求。

这种市场准入是按照经营性和非经营性来界定的，并分别采取许可和备案的模式，但是随着移动互联网的发展，厂商业务是经营性还是非经营性的分类显然已不适合互联网的特征，尤其是互联网领域的免费特性，以及主要由第三方为消费者买单的模式(例如互联网广告)。

而对厂商自主和资本来源的区分，显然不利于移动互联网上创新的发展，尤其是技术门槛极大降低之后，产业的创新门槛也随之极大降低所形成的微创新趋势。

这就要求在移动互联网的市场准入管制上，做出以下适应的变革：

第一，从以厂商产业的进入管制为主，转变为以产品的进入管制为主。也就是说，放松乃至取消对厂商的资质性要求，并把监管的重点转移到对厂商产品市场进入的监管上去。

第二，从事前审批、事中审批监管模式向事后监管模式转变。缩短乃至取消对产品和厂商事前及事中的管制，并主要是以市场手段为主，依靠市场自我选择的力量，采取事后管制的模式，作为市场产品准入监管的思路。

第三，从行政监管向标准控制转变。以建立产品和服务质量标准体系为主要控制手段，实施产业管制，尽可能减少行政管理的方式和方法，建立符合标准的业务实时进入和退出管制机制。

5.2信息不对称管制

信息资源作为移动互联网的核心资源，既可能事关国家机密，也可能与消费者的个人隐私和生活密切相关。因此，如何降低信息垄断造成的逆向选择和道德风险，是政府管制可以发挥力量之处。

信息不对称的管制，即信息资源的管理，是决定移动互联网产业发展的核心所在。因此，这项内容应该作为移动互联网产业管制的核心。

我们看到，在2011年的1月份，工业和信息化部在其网站上公布了行业标准征求意见稿，在这份名为《个人信息安全指南》的行业标准中，管制当局第一次试图以标准的方式，对个人信息管理者的行为作出规范性要求，并明确个人对信息的权力，在其概述中明确提出：“个人信息管理者应采取必要的措施和手段保护个人信息主体的权利，除非基于法定事由或为避免公共利益受到重大影响，不应限制个人信息主体的权利”，并指出：“个人信息主体的权利包括保密权、知情权、选择权、更正权和禁止权。”

因此，我们观察到，产业管制部门已经开始尝试对信息资源以标准的形式进行管制。

但是，由于消除信息的不对称是一个系统性工程，笔者认为，在移动互联网的信息不对称管制中，必须完整地包含以下三个方面：

首先是对厂商内部信息公开和使用管理的管制。也就是对个人信息资源收集和管理者内部性约束的管理。要求厂商建立公开透明的机制，并确保个人和行业信息资源的规范使用。

其次是要建立个人信息收集、存储、传输、转移、使用的全流程管制制度，确保对信息资源的管制是端到端的、可信的。

最后，也是最重要的一点，管制应该建立在对信息的分类标准上，清晰各类信息资源的产权归属。并基于产权机制，建立相应信息管理的行为标准。

5.3信息垄断市场行为管制

对互联网垄断的判定，除了一般性的反垄断法要求之外，笔者认为，必须附加对信息资源的垄断程度为判定项，这种垄断程度既包括信息资源的数量、质量，也包括信息资源分发控制渠道的可替代性。

尽管市场规模、用户规模、资本规模可以作为一般性的判定标准，但是由于移动互联网信息复制和传播的低成本性，使得对信息规模和质量以及渠道的垄断，成为更重要的获取垄断地位的方式。

因此，对移动互联网垄断行为的管制应该以两方面为主：

一是对信息内容资源垄断的监管，尤其是对利用自身信息资源的稀缺性或者规模性来赚取超额利润，妨害产业公平竞争和自由进入的厂商进行监管。需要建立强制的信息资源共享标准和制度，鼓励建立竞争机制，形成多厂商局面的管制目标。

二是信息传播垄断渠道的建立，信息分发渠道的不可替代性或者唯一性是形成移动互联网垄断的另一个重要来源。政府应该以厂商对渠道的反垄断来形成高效的监管机制，并管制利用渠道唯一性来损害消费者福利的行为。

5.4虚拟资产价格管制

价格管制是产业管制的重要方面，因为有互联网的免费特性，移动互联网很多信息服务产品也是免费的，看似管制当局不需要对移动互联网产业实施价格管制，其实不然。

我们都知道，以游戏为例，各种虚拟的道具、工具、积分，其实质都是用实体经济货币加以购买的个人虚拟资产，而这种资产本身可以交换和交易。但虚拟资产在交换过程中主要以虚拟货币的形式发生，并形成了在虚拟货币与真实货币之间的交换比率。

由于虚拟经济的分散性和业务的一致性，使得虚拟货币发行和管理成了一个空转的经济真空。而对各个厂商虚拟货币的发行、使用、管理尚没有清晰明确的管制措施。

这就给移动互联网的个人资产管理带来巨大的隐患。

因此，政府管制部门必须尽快建立面对虚拟资产的行业管制标准，建立虚拟经济的货币发行、交换管理标准。这主要应该包括：

(1)虚拟资产的管理，包括虚拟资产的使用、管理、交换、保存等方面的通用性标准要求。

(2)虚拟货币的管理，包括虚拟货币的发行、交换、回收以及与实际货币对接的通用性标准要求。

政府管制既要避免虚拟货币超发导致的虚拟资产贬值，更要注意在实体经济对接过程中的违法违规行为。

6　结束语

移动互联网是一个新兴的领域。既有互联网产业自身发展对管制创新的需要，也有在与传统产业融合中，对旧有管制规则适应性的需要。但是作为高度竞争的产业领域，政府的管制应该从经济性管制向社会性管制转变，从行政管理向标准管理转变，并在市场准八、信息管制、垄断管制及虚拟资产管制四个方面建构相对完整的协调统一的管制体系，从而有助于中国移动互联网产业的蓬勃发展。