上海市浦东新区:一村一个“小宪法”

2012年春节，顾栋良过得很太平。而往年从元旦到春节，是他最头疼的日子。

顾栋良是上海市浦东新区合庆镇友谊村党支部书记。每年春节前，都会有不少村民来村部争着要补助。“村里650余户人家，申请补助的至少10％以上。每天少则三四人，多则五六人，村干部轮番接待，正常工作受到很大影响。”顾栋良说。

2012年，这一现象大为改观。因为村民人手一份《村民自治章程和实施细则》，村里的补助标准清清楚楚写在上面，村民一对照，就知道自己是否符合标准。

“浦东农村基层从实际出发，创新探索各种村民自治模式，走出了一条民生促民主、民主促和谐的农村基层民主建设新路径。”上海市浦东新区民政局局长黄宏说。

“1＋X”：村民有了自己的“小宪法”

在合庆镇29个村，村村有一本《村民自治章程和实施细则》，只不过厚薄不同，内容略有差异。

“这是我们探索实施的‘1＋X’村民自治模式。”镇党委书记杨琴华告诉记者。“‘1’，是指基础性、指导性的《村民自治章程》，对村民权利义务、经济管理、劳动保障和福利等9个方面作出原则性规定；‘X’，是指各村根据《自治章程》，由村民提出，村民会议讨论决定，对村民关心、涉及村民利益的相关方面所作的规范性《实施细则》，重点明确各项事务处理的操作方式、具体标准、奖惩处置和结果公开等环节。‘X’以单项制度的形式出现。有多有少。因为各村情况不同，而且可以成熟一项公布一项，也便于补充和修改。”

“1＋X”文字通俗易懂、简单明了，章程与细则合订成册，印发到每家每户。大到村里经济社会发展，小到发放生日蛋糕，只要村民关心和需要，均由村民代表会议表决通过，印进《实施细则》。有了规矩，自成方圆。以前村干部很头疼的事，现在明确了标准与操作流程，村民有章可循，干部工作也好做了。

勤奋村党支部书记黄慧萍对此很有体会。前些年，勤奋村曾为了7个征地安置指标，几十名村民大闹村部，有人甚至抱着棉被，带着方便面。在村部“落户”了一个多星期。2011年上半年，该村得到15个“农转非”的征地安置指标。这次村委会将征地安置指标信息公开后，村民自己对照《实施细则》，看谁符合谁不符合，仅几天时间，指标就安排妥当了，干部轻松，村民高兴，没有一个人上访。

拿着《村民自治章程》和《实施细则》，合庆镇广大村民心里亮堂多了，“这可是我们村民自己的‘小宪法’。”

“32字经”：民主管理和监督落在实处

1月17日下午，庆丰村6名民主理财和监督小组成员照例坐到村部会议室，听取村委会财务情况汇报。自2年前起，庆丰村每月中旬有一个民主理财日，让大家监督村里日常收支情况，共商如何发展村集体经济。“每张原始发票都要看过，不规范的打回重做，整改意见要记录在案。”理财和监督小组成员顾文龙指着一本民主理财记录簿，上面一条条整改意见写得清清楚楚。

“刚开始我觉得工作很有压力。”出纳顾惠敏说，“理财小组很认真，一个细节都不放过。不过，现在大家都规范了。工作反而容易了。”她拿过一叠发票，上面“庆丰村民主理财小组”的红色三角章十分醒耳，旁边则是理财小组组长陆金元的签名，这表示发票没问题，村委会可以入账了。

“村里花的每一分钱都曝光在阳光下，村民对村两委的信任度大大提高了。”庆丰村党支部书记、村委主任盂东华说。

村民自治中，民主决策、民主管理和民主监督是非常重要的内容。在浦东，村里的重大事务不是由村干部拍脑袋决定，而是必须通过四议两公开。同时，浦东各村基层组织活学活用四议两公开，创新出自己的做法。孟东华在实践中总结出“32字经”――村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享。这“32字经”不仅印在《实施细则》里，还实实在在体现在村里的每一项工作中。

村里的重大事项都要经村民代表会议表决，村民顾天龙对此最有感触。一次，村民代表会议对评选“三星”家庭进行决议，其中有一条“将私房出租给来沪人员实施一票否决”，顾天龙认为“限制私有财产使用，不利于增加农民收入”。表决时，他弃权，并提出异议。村委会觉得他说得有道理，主动提议修正这一条款，最后经村民代表大会通过，条款被修正，要求规范有序管理出租私房。

如今，在浦东农村，集体资产“家底”全亮，凡事必须民主协商，村民真正成了村里的主人翁。

“公民意识”：和谐发展成了村民自己的事情

基层民主的大力推进，深刻地影响了广大村民，让他们从以小农意识为代表的思维中走出来，逐步形成主动参与公众生活的公民意识。

在改善村庄环境的过程中，书院镇塘北村村民渐渐形成了既扫“自家门前雪”，也管“他人瓦上霜”的习惯。在管好自己宅前屋后环境卫生的同时，村主干道沿线的村民还签约承诺对道路进行监督管理，确保路上无垃圾。村里公推了75名“老爷叔”，专门调解邻里矛盾，帮助村民进行自我管理、自我教育。

在庆丰村，村民的“公民意识”让记者深有感触。由于快速城市化，村里的土地资源日趋紧张，近年来，有近80、户村民无法落实合法的建房用地，由此引发了不少矛盾。2011年，村里专门成立了农民建房领导小组，集思广益，寻求破解办法。最后决定，将现有的零星自留地使用权收归集体，统一安排建房，对自留地所有者进行一次性补偿。“我们的房子是以前在集体土地上造的，如果当时没造，现在也和那80户人家一样了。大家乡里乡亲的，拿出地让他们造房，村里的发展就和谐了。”村民顾安芳说。

基于村民的这份公心，庆丰村形成了《关于破解农民建房难题的实施方案》，建房对象的范围、人均面积，全部公井透明。按照程序，这一方案将纳入《实施细则》中。“我们在具体操作中情理兼顾。目前，全村只有一户人家没有签字出让自留地，我们也充分尊重他的选择。”孟东华说。

将村里的事情看作自己的事情，浦东村民自我管理、自我教育、自我服务的意识明显提高。如今，在不少村都活跃着各种志愿者队伍。在泥城镇龙港村，25名党员志愿者15人一组，为本村老年人提供服务，并进行治安巡逻、维护交通。在高东镇徐路村。113名党员是村民自治的重要力量，当平安志愿者、冬季铲雪，为遭受火灾的村民捐款捐衣等，付出不断，被村民亲切地称为“113在行动”。

全员“海选”：村民享有“最大的民主”

村民自治的推行，调动了村民的政治参与热情，增强了他们的民主法制意识。浦东顺势而为，在民主选举上不断有新突破。1999年，浦东率先在上海市开展村委会“海选”试点，到2006年，浦东村委会全部实行直接选举。2009年，村委会“海选”比例提升到93.5％，选民参选率达99.6％“我们就是要让农民在选举上获得最大的民主。”浦东民政局有关负责人说。

川沙新镇界龙村村民直接“海选”出来的村委会班子成员，除了治保主任戴静江是老同志外，其余3位都非常年轻，且学历较高。

2009年9月换届选举前，“80后”沈春心里直打鼓。虽然在村部认真干了两三年，但第一次参加“海选”，不知道村民是否认可自己。要知道，村民拿到的是空白选票，没有任何候选人，如果票数不过半数，就不可能当选。选举前，他跟老同志们一起，到13个村民小组进行竞选演说。最早被“海选”为村委主任，如今已退休的费全标也沩他“摇旗呐喊”。“这年轻人工作很不错，我就是要向村民推荐好的接班人。”费全标说。

选举日当天唱票，2827个选民中有2823人参加选举，沈春得票2319票，高票当选村委委员。与沈春一样，马凤英首次竞选村委主任，但她明显轻松，因为此前已经历过两任村委会委员的竞选，她心里十分踏实：“只要你平时真心实意为村民服务，村民就认可你。”

记者采访时，正逢界龙村的部分村民参加团拜会，村文化中心内十分热闹，村委会班子成员与村民坐在一起，有说有笑，其乐融融。“这里的村干部威信很高、能力很强，村里的矛盾都化解在萌芽状态了。”分管界龙村的社区民警马晔敏由衷地赞叹。

2012年又到了换届年，“我们还是‘海选’，不过，我们这个班子信心十足。”马风英说。