美国和缅甸:一对冤家能走多近

美国和缅甸对立了20年，虽然近来两国频频互送秋波，但两国关系实际仍处在相互试探、谨慎接触的阶段。要有实质性的提升，如美国解除制裁，互设大使等，仍需要克服重重困难，甚至不排除因为民主、人权等问题使两国关系发生逆转的可能。

美国和缅甸曾经对立20年：美国长期打压缅甸，缅甸则拒不屈服，针锋相对。今年以来，两国关系的坚冰似乎开始消融，并有点春暖花开的感觉：高层会晤从无到有，并逐渐增多，特别是美国总统奥巴马与缅甸总理登盛进行了两国首脑43年来的首次会面。

两国关系：冬去春来?

1988年，缅甸国内局势剧烈动荡。为稳住局势，军方接管政权，随后又拒绝向在1990年大选中获胜的全国民主联盟(民盟)交权。美国以缅甸政府存在人权、民主问题及输出大量为由，长期制裁和孤立之：包括实施武器禁运，禁止美国商人向缅甸投资，阻止国际金融机构向缅甸贷款，将使馆由大使级降至代办级，禁止缅甸高层人物入境等。美国这样做的主要目的是想扶持亲美的民盟执政，在缅甸建立美国式民主。缅甸政府也曾试图发展与美国的关系，但美国却是不断强化制裁，甚至威胁对缅甸实施“政权更迭”。在此情况下，缅甸政府领导人多次强烈谴责美国等西方国家企图以“新殖民主义者的形式”控制缅甸的做法，对美国等提出的让缅甸政府将权力交还给民盟的要求置之不理。两国剑拔弩张的紧张关系一直持续到2009年初。

今年以来，两国冰冻的关系突然有了明显回暖。两国高层先是互伸橄榄枝。今年初，缅甸最高领导人丹瑞大将致函奥巴马，欢迎其就任美国总统，期待他能最终改变美国对缅甸的强硬政策，并解除制裁。奥巴马政府也投桃报李，国务卿希拉里2月中旬访问印尼时称，美国对缅甸的制裁不起作用，将可能采取更灵活的方式，政府正评估对缅政策。美国参议员外交委员会东亚和太平洋事务小组委员会主席韦布等名人也不断呼吁美国政府改变对缅甸的制裁政策。而缅甸为向美国显示正在改善人权，2月21日起开始大赦6313名犯人。

之后，两国高层对话的大门慢慢打开。3月底，美国国务院东南亚大陆事务负责人布莱克访缅，受到缅甸外长吴年温接见。8月14日，在缅甸民盟领导人昂山素季再次被判软禁后不久，奥巴马密友韦布对缅进行高调访问，取得轰动效应：他是十多年来同时会晤丹瑞和昂山素季的参议员(联合国秘书长潘基文7月访缅并未能见到昂山素季)，而且会见丹瑞时还可与之近距离平行就座，享受元首级待遇，此外他还带走了被缅甸判刑的美国人耶托。外界评论称，韦布此访具有“信号灯”意义。

9月和10月，美缅高层会晤明显增多。缅甸9月17日再度大赦7114名囚犯，《缅甸新光报》也帮助造势，称缅甸现政府共释放了近11.5万犯人。而美国方面于9月18日即放宽了对缅甸高官访美的签证限制，九年来首次允许缅外长吴年温抵达华盛顿，并允其游览白宫等地，韦布与之讨论了如何改善美缅关系等问题。9月26日，美又允许缅甸总理登盛赴纽约参加联合国大会，使之成为14年来出席联大的缅甸最高级官员。9月29日，美国负责对缅事务的助理国务卿坎贝尔在纽约会见缅甸科技部长吴当，这是两国官员10多年来举行的最高级别会晤。

在此期间，两国关系中的一件大事是美国宣布对缅政策评估结果。希拉里9月24日表示，美国将对缅甸采取制裁加直接高级接触的政策。9月28日，坎贝尔在国务院公布对缅政策评估结果时称，美对缅政策基本目标仍是，支持一个统一、和平、繁荣和民主及尊重公民权利的缅甸。鉴于缅甸已表现出与美接触的兴趣，美打算与之开展持续互动。坎贝尔还指出，两国可在禁毒、环保、卫生、搜寻二战时在缅阵亡美军军人遗骸等领域首开合作。缅似心领神会，顺势加大迎合美国力度，放松对昂山素季的控制，允许她在10月会见美、澳、欧盟等多国外交官。缅甸总理登盛在出席东盟系列峰会时称，若昂山素季表现良好，政府可能放宽禁令，并允许她在国家和解中发挥作用。

11月初，坎贝尔率领14年来的美国最高级别代表团访问缅甸，展开“调查之旅”。他此行收获不小：得到登盛等缅高官接待，并会见了缅甸包括民盟在内的多个政党成员以及少数民族领导人；会见昂山素季长达两个小时，并且是没有缅甸官员在场的闭门会晤；在各个场合释放美国的善意。缅甸国家电视台还罕见地播放了坎贝尔与登盛和昂山素季会晤的画面。坎贝尔称此访是“开拓之旅”。而CNN、《华尔街日报》等美国部分媒体也开始呼应美国政策，对缅甸的称呼由此前惯用的英国殖民地统治缅甸时期的旧称“Burma”，改为缅甸政府使用的“Myanmar”。11月9日，缅外交部秘书表示，昂山素季很快将被释放。11月15日，奥巴马在与东盟领导人会晤时，见了登盛，媒体对美缅首脑43年来的首次会晤十分关注。回暖背后：利益使然

美缅关系在经历了20年的交恶之后开始回暖，分析人士认为是美缅双方都有着各自的利益考虑。

在美方来说，美方认识到制裁和孤立政策并没有推动缅甸发生它所期望的民主变革，反而损伤了自己的利益。制裁不起作用的主要原因是缅甸经济发展水平低，自给率高，与外界交流很少。而且，缅甸军政府采取了多种措施巩固执政地位，如积极改善与少数民族关系，与17支少数民族武装达成停火；大力削弱民盟的实力，限制其活动；不断加强军事实力，使军队人数从1988年的17万人猛增到50万人，强化执政基础；实施“七步走民主路线图”，推动国内和解和民主进程；积极发展与周边国家的联系，突破外交封锁。另外，制裁是把“双刃剑”，美国的很多公司撤出了缅甸，无法涉足缅甸丰富的自然资源。而泰国、印度、新加坡等国却在缅甸获益颇丰。而且，美国在缅甸存在的弱化，也使其丧失了通过直接接触改变缅甸的机会。

美国改善美缅关系，也是配合其调整东南亚政策的需要。奥巴马政府通过签署《东南亚友好合作条约》、召开美国与东盟首脑会议等方式，强化在东南亚的战略存在，以制衡中国和日本等在东南亚日益强大的势力。另外，美国还希望通过改善美缅关系，进一步深化美国与东盟的关系。

缅方的目的在于：一是希望美国解除制裁。缅甸尽管抗压能力较强，但制裁犹如紧箍咒，大大加重了其经济的困难。美国领导欧盟等西方国家一同制裁缅甸，使缅甸失去了占世界GDP一多半的西方市场，缅甸至今仍未摆脱世界上最不发达国家的地位。缅甸高层及其家属不能自由出入美国，高层子女也难以赴美深造。如果缅美关系改善，很可能带动缅甸与西方关系的整体改善。

二是力争明年大选结果能够获得美国等西方国家的承认。缅将在明年举行20年来的首次大选，并视之为缅甸民族和解和民主进程上的一个里程碑。缅甸政府为大选做了充分准备，仅制宪就耗费14年(1993～2007年)。宪法规定军方在大选后仍将对政治发挥重要影响力，如规定军人代表可不经选举，在联邦议会拥有1／4议席。如果美缅紧张关系持续，大选肯定得不到美国承认。

未来发展：难题不少

虽然美缅之间频频互送秋波，但两国关系实际仍处在相互试探、谨慎接触的阶段，要有实质性的提升，如美国解除制裁，互设大使等，仍需要克服重重困难，甚至不排除因为民主、人权等问题使两国关系发生逆转的可能。

两国价值观和根本利益不同，甚至相互冲突。美国对缅甸的政策目标仍是在缅甸建立美国式民主，这意味着要缅甸军方对政局的主导作用。双方在此问题上没有妥协余地。美国不会在民主、人权等原则问题上松口，缅甸军方也不会立即退出政治舞台。正如丹瑞所说，2008年新宪法和明年大选将给缅甸带来“有纪律的民主”，但是民主就像一口新挖的井，不会很快涌出干净之水，而军队则是民主的过滤器。

两国曾长期敌视20年，猜疑多，互信少。美国对缅是“既拉又压”，在改善与缅甸关系的同时，并未放松制裁。奥巴马、希拉里等美国高官仍不断呼吁缅甸释放昂山素季等所有“政治犯”，缅甸则坚决否认存在“政治犯”。这些敌对理念和行动将破坏两国关系的改善势头。

美国国内反对奥巴马政府调整对缅甸政策的呼声很大。奥巴马政府要实质性提升与缅甸关系，如派驻大使，解除对缅甸制裁等，都要顾及舆论压力和国会的反对声音。4月3日，美国国会17名议员致函希拉里称，国会为解除对缅甸制裁设定了几个条件，包括要求缅甸释放“政治犯”等。10月21日，在众议院对缅政策听证会上，共和党重要议员莱赫蒂宁公开反对奥巴马政府调整对缅甸政策。美国国会近期恐难通过解除对缅甸制裁的法案。