利率市场化改革步骤

十报告指出，要“稳步推进利率和汇率市场化改革”。

中国利率市场化进程最关键有两步。第一步是2004年，人民银行放开存款利率的下限管理；放开除城乡信用社以外金融机构贷款利率的上限管理，允许贷款利率下浮至基准利率的0.9倍。这一步改革最大的亮点是允许贷款利率下浮。

第二步即是2012年的两次利率调整。2012年6月8日和7月6日，中国人民银行两次调整金融机构人民币存贷款基准利率及其浮动区间。一年期存款基准利率累计下降0.5个百分点，上浮区间扩大到基准利率的1.1倍；一年期贷款基准利率累计下降0.56个百分点，下浮区间扩大到基准利率的0.7倍。这两次利率调整是中国利率市场化的重要步骤，其意义甚至超过2004年的利率改革。

经过这两次调整，中国贷款利率市场化接近完成。更重要的是，允许存款利率上浮，完成了存款利率市场化改革“三级跳”中的“第一跳”（马克思曾经把商品的售卖形容成整个商品生产过程中的“惊险的跳跃”）。存款利率上限的放开可能导致银行过度竞争，引发风险，改革难度较大，各国利率市场化的完成均以存款利率上限放开为标志。此次允许存款利率上浮是改革存款利率上限管理的突破性尝试，是本次利率调整的最大亮点，是中国利率市场化的关键步骤，具有重大意义。

我们初步监测和分析了两次利率调整后金融机构的反应，得出以下启示。

先长期后短期，先大额后小额，渐进式推进存款利率市场化

利率调整后，商业银行对不同期限、不同额度的存款定价差别较大。从期限来看，短期存款对利率上浮区间的放开比较敏感，长期存款定价较为稳定。除工、农、中、建、交、邮储等六家大型银行外，其他银行活期存款利率上浮到顶（基准利率的1.1倍）；所有银行1年期（含）以内定期存款利率均上浮，其中中小型银行上浮到顶。相反，对1年期以上定期存款，市场份额占比75%以上的大、中型银行均未上浮，有的外资银行挂牌利率甚至低至年利率1%左右。从额度来看，对于一些大额的单位存款，商业银行往往通过协议存款形式与客户协商确定利率，以保持客户和存款的稳定。

国际上大多数利率市场化成功的国家均是逐步、渐进式放开存款利率上限的。如德国1965年开始利率市场化改革，先是解除2.5年以上的定期存款利率管制，再解除3个月以上、100万马克以上的大额定期存款利率管制，两年后存款利率才全部放开。而阿根廷、智利、乌拉圭等拉美国家均在很短的时间内取消了所有利率管制，市场化方式过于激进，最终导致改革失败。中国存款利率的放开宜按照“先长期后短期，先大额后小额”的思路渐进式推进。下一步可进一步扩大甚至放开中长期定期存款的上浮区间；待时机成熟后再逐步扩大短期和小额存款利率上浮区间，直至最终放开上浮限制。

选择合适的改革时机，在宏观经济环境相对稳定时推进利率市场化

两次调息后，商业银行竞争虽有所加强，但存贷款市场运行有序，整体情况好于预期。目前，存款利率未上浮到顶的六家大型银行存款余额占全部金融机构的比重与第一次调息前相比变化较小，表明没有出现恶性竞争而导致大规模存贷款“搬家”的现象。这些都得益于中国当前相对稳定的经济金融环境。近年来，中国经济保持平稳较快增长，经济总量已居世界第二。商业银行在很大程度上解决了财务软约束问题，资产质量处于全球银行业较高水平，盈利能力显著增强。2011年境内银行业全年实现利润总额1.6万亿元，同比增长37.9%。宏观经济平稳有助于维持银行和企业间的稳定关系，降低利率波动幅度，为利率市场化创造有利条件。这次利率调整比较成功的原因之一，就是选择了经济金融相对稳定的时期。

需要关注的是，2012年银行利润增速开始下降，预计会低于20%，2013年很可能低于10%，接近甚至可能低于GDP增长率。银行利润增速下降是未来利率市场化改革不得不考虑的重要因素，它对进一步改革的时机、力度和方式都会产生影响。

英国和德国在利率市场化改革时，都避免选择经济过热时期，改革得以顺利实施。而拉美国家多在宏观经济很不稳定、通货膨胀严重、财政赤字巨大、经济负增长的条件下放开利率管制，于是这些国家利率自由化后都出现不同程度的金融危机。

重视发挥大型银行的引领作用，避免资金价格过度波动

成功完成股份制改革的大型银行在资产规模、经营管理水平、机构网点设置、盈利能力等方面与中小金融机构相比具有明显优势。对于本次调息，大型银行均能理性应对。两次调息后第一个工作日，六家中资大型银行均迅速公布了一致的存款利率，且保持稳定，利率上浮幅度也低于中小银行。

下一步利率市场化改革要重视发挥大型银行对市场利率的引领作用。中央银行可以通过对大型银行的窗口指导引导市场利率，最大限度地避免资金价格过度波动，也可以借鉴欧美国家的经验。

在德国，由金融同业组织相互协商确定合理的资金价格竞争区间，并向其成员机构建议，这种机制被称为“标准利率制”。在美国，以10家银行报价为基础确定“最优贷款利率”，商业银行实际进行贷款定价时，在该利率的基础上综合考虑期限、额度、借款人资信状况、抵押品等因素。货币当局利用这种形式，使金融机构对市场利率水平形成共识，以防止无序竞争。

高度关注中小金融机构风险

两次调息后，中小金融机构存款定价普遍高于大型银行，且缺少稳定性。第一次调息之初，12家中资中型银行（不含政策性银行）存款定价策略有所分化，有的按基准利率执行，有的与大型银行保持相同浮动水平，有的直接上浮10%，有的则根据客户贡献度实施差别化定价，经过一段时间的调整适应后各家银行基本趋于一致。而小型城商行、农信社、农商行等为了争取存款，大部分将所有期限存款利率上浮到顶。

中小金融机构利率定价能力和风险管理能力相对较弱。利率管制放开后，这些机构往往通过提高存款利率来解决资金来源问题，同时为了维持盈利水平，可能扩大发放高风险高收益的贷款。即使在利率市场化取得成功的美国，中小金融机构失去利率管制的保护后，也存在较大风险隐患。1987年美国倒闭了184家中小型银行，是1978年利率市场化开始时的26倍。

因此，中国要关注中小金融机构，特别是小型城商行、农信社、农商行的风险。一是要进一步强化财务硬约束；二是放开利率管制要坚持渐进原则，使中小金融机构有一个调整和适应的过程。

加快建立存款保险制度

从国际实践来看，很多发达国家利率市场化过程都伴随着存款保险制度的完善。日本1971年通过《存款保险法》，引入存款保险制度。1986年予以修改，扩大了存款保险机构的职能和资金的使用范围，以应对利率市场化过程中金融机构面临的倒闭风险。而英国在实施利率自由化之前，未实行存款保险制度。次级银行危机发生后，花费了很高的成本来挽救。目前，除南非、沙特阿拉伯和中国外，绝大多数金融稳定理事会（FSB）成员国（地区）都建立了统一的存款保险制度。

随着中国利率市场化改革的深入，在市场竞争中，个别金融机构可能会出现存款下降、业务萎缩或经营亏损等情况。为了有效应对存款利率进一步放开后可能出现的市场动荡，促进金融机构稳健经营，保护存款人利益，中国应结合国情，尽快推出功能完善、权责统一、运行有效的存款保险制度。

协调推进利率市场化、人民币汇率形成机制改革和资本账户开放

当前，中国金融改革和开放的核心内容是利率市场化、汇率形成机制改革、资本账户开放和人民币国际化等。协调推进利率、汇率改革和资本账户开放是市场经济完善和市场化调控的内在要求。汇率形成机制改革和资本账户开放对利率市场化提出了要求。汇率形成机制改革和资本账户开放使得本国经济融入全球价格体系，汇率、利率和国内商品价格都会在一定程度上受世界市场的影响。利率管制不利于汇率的稳定，增加外汇风险，也不利于国内价格的稳定，增加通货膨胀压力。而且，利率管制要求央行同时满足实现货币政策目标和管制利率两个“锚”约束，由此削弱了宏观调控的有效性。利率市场化也有利于汇率形成机制改革的深入和资本账户的进一步开放。市场化利率能有效分散汇率形成机制改革和资本账户开放的风险，有利于资源的优化配置。

美国、德国、英国等发达国家的金融改革也都是在协调推进利率、汇率改革和资本账户开放的过程中进行的，虽然经历了一些波折，但最终利率市场化改革成功，本国货币也成为重要的国际货币。历史和国际经验均表明，利率市场化与汇率改革、资本账户开放是协调配合、相互促进的关系。下一步应继续协调推进这三项金融改革。

利率市场化与扩大民间资本进入银行业相结合

两次调息后，商业银行存款利率整体上浮幅度低于预期，其中，六家大型银行活期存款均执行基准利率，而这些活期存款占金融机构全部存款余额的比重超过1/4。贷款实际执行利率由银行与客户协商确定。对此，可说是喜忧参半。上述情况既表明银行已有较强的自主定价能力，又反映了长期以来，中国银行信贷基本处于卖方市场，银行掌握资金定价主导权，特别是中小企业和个人客户议价能力较弱。这与银行业市场准入条件较高、民间资本难以进入有关。

利率是资金这种特殊商品的价格，而银行业的市场准入是这种特殊商品的生产条件。在市场经济条件下，商品价格机制只有与合适的商品生产条件相结合才能有效调节商品生产的资源配置。可见，要实现利率政策向实体经济的有效传导，仅仅进行价格改革、放开利率管制是不够的，还应在利率市场化的同时推进市场准入改革，扩大民间资本进入银行业，增加金融供给。这样才能真正形成充分、良性的市场竞争，改善信贷供需关系，使利率政策的调整充分、顺畅地传导到实体经济。

完善中央银行货币政策调控方式，提高间接调控水平

当前中国货币政策调控方式和手段已有很大改进，开始以多种金融工具开展公开市场操作。但在利率市场化推进过程中，货币政策有效性仍遇到了挑战：一是市场化定价的存款替代产品迅速发展，突破了货币供应量的范围，宏观调控可能出现“按下葫芦浮起瓢”的现象；二是随着存贷款利率浮动区间的扩大，基准利率的作用将进一步弱化。

从国际经验来看，美国从20世纪80年代开始就将货币政策中间目标由货币供应量增长率调整为联邦基金利率，英格兰银行也不规定最低存贷款利率。中国应进一步完善货币政策传导机制，形成市场化的央行目标利率，使公开市场操作有的放矢。目前中国金融市场上SHIBOR、CHIBOR、短期国债利率等都在利率产品定价方面发挥了重要作用。特别是SHIBOR，在浮（固）息债券、利率互换、远期利率协议、同业存款、贴现和转贴现等各类产品定价中得到了广泛的应用，但仍然存在一些问题。一是与SHIBOR挂钩的中长期产品交易量较少，难以形成完整的利率价格曲线，而真正影响总需求的恰是长期利率；二是金融市场处于分割状态，同业拆借、同业借款等性质相同的产品在不同市场并存，削弱了SHIBOR的形成机制；三是短期SHIBOR仍然受到新股发行、存款冲时点等非货币政策因素的干扰。随着利率市场化改革的深入，中国需要选择、培养一种能够被央行公开市场操作有效调控，又具有广泛市场影响力的利率作为央行目标利率。

贷款利率市场化接近完成，但贷款基准利率仍具有重要意义

经过2004年、2012年的两次利率调整，中国除城乡信用社外的金融机构贷款利率已不设上限管理，在基准利率以下具有30%的自主定价空间。实际执行中，银行根据资金成本、风险状况及盈利目标等与客户议价决定贷款利率。抽样调查显示，调息后当月，主要金融机构新发放贷款中执行基准利率和上浮利率的约占91%，利率下浮20%以内的贷款约占9%，利率下浮20%-30%的贷款占比不到0.03%。可见，现阶段允许贷款利率下浮30%已基本满足银行自主定价的需要。从这个意义上说，目前中国贷款利率市场化接近完成，银行实际执行的贷款利率基本反映了市场资金供求状况。

下一步可考虑放开贷款利率下限，但贷款基准利率在货币政策调控和经济社会运行中仍具有重要意义，因此有必要在未来较长时期内继续由央行公布和调整贷款基准利率。

第一，贷款基准利率是确定利率上下浮动区间的基础和参照，相当于一种“利率定价协调机制”。如果短期内取消基准利率，商业银行定价失去基准，可能导致无序竞争，诱发金融风险。第二，贷款基准利率是现阶段实施金融宏观调控的需要。如前所述，SHIBOR等市场利率的形成和调控机制还有待完善，培育SHIBOR，使之成为有效的央行目标利率还需要一个过程。在此之前，仍需要央行公布和调整贷款基准利率以引导市场预期。第三，在中国现阶段司法实践中，贷款基准利率仍然是重要指标。如《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定，民间借贷利率不得超过银行同类贷款利率的4倍，超出部分的利息不予保护；中国人民银行规定，城乡信用社发放贷款仍以基准利率2.3倍为上限。如果短期内取消贷款基准利率，许多法律文件将失去执行的基础，影响面甚广。第四，贷款基准利率也是金融支持实体经济、扶持弱势群体的需要，如首套房贷款利率下浮及助学贷款等都离不开贷款基准利率。第五，贷款基准利率有利于维持适度利差，保证利率市场化平稳过渡。目前中国金融市场广度和深度有待增强，利率互换、资产证券化等风险转移工具发展相对缓慢，利率风险集中后难以对冲；商业银行对市场风险认识不足，风险计量和管理手段落后。随着利率市场化的推进，部分不能正确定价的银行可能出现经营困难，增加银行体系的脆弱性。央行对基准利率的规定有利于维持适度利差，避免银行体系受到过大冲击，保证利率市场化平稳过渡，维护金融体系的稳定。（本文仅反映作者个人观点，不代表所服务机构的意见）

（作者为中国人民银行调查统计司司长）