领导干部自然资源资产和环境责任离任审计方法探析

2015年4月，中共中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确指出要对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计，相较于十八届三中全会提出的对领导干部实行自然资源资产离任审计而言，多出了对环境责任进行审计的要求，这既表明了中央、国务院进一步强化了审计工作在生态文明建设过程中的监督作用，也对审计工作提出了更高的要求。目前，领导干部自然资源资产和环境责任离任审计仍处于探索发展阶段，自然资源资产的科学量化评估，生态环境效益客观公正评价，领导干部责任清晰合理界定等审计中出现的问题大多难以通过常规的审计方法来破解。

一、借助大数据力量，收集分析自然资源资产信息

自然资源资产种类繁多、内容丰富，包括水资源、矿产资源、土地资源、森林资源、草原资源、海洋资源等诸多方面；大多跨越多个行政辖区，或者作为不同辖区的分界限；有的属于国家管理，有的属于地方管理，而且又分别属于环保、国土、水利、林业、农业等不同部门管辖，仅靠人工是无法完成自然资源资产数据统计、计算、分析和评价的，只有建立大数据平台，才能准确的获取自然资源资产的实物量，进而对各类数据进行系统分析，确保审计工作的有效开展。

第一，要按照大数据审计的要求，掌握被审计地区重点资源环境管理的全面数据以及其他相P数据，主要是自然资源资产和生态环境保护、污染防治等的业务数据和管理数据，保证自然资源资产离任审计大数据应用效果，促使相关问题得到及时整改和治理，有效提高审计效率。

第二，要开展大数据的总体分析和关联分析，重点关注财务数据与业务数据之间、上下级数据之间、不同部门之间、部门与企业、金融单位之间的关联分析，特别是各项基础数据的占用结构分析、变动趋势分析，进而提高统计监测能力和分析数据质量，从总体分析中锁定重点，从关联分析中找出疑点，然后再对这些重点和疑点进行分散核查，关注破坏自然资源和生态环境典型案件，加大查处力度。

第三，将从相关部门收集的各类数据整合起来，转换成为审计工作需要的大数据，从而建立审计大数据体系，要充分利用地理信息系统软件技术和利用数据分析工具将检查范围扩展至全部的自然资源资产数据库，对自然资源的数量、质量数据，以及引起自然资源资产实物量和质量变化的管理活动进行核实。

二、选择具有代表性的对象试点，逐步扩大审计面

领导干部自然资源资产和环境责任离任审计是一项新生事物，目前欠缺有效的理论指导，更无实务经验供参考，所以必须进行审计试点。审计试点的目的就是总结经验，继而推广，在审计战略、审计内容、审计目标和审计方法上摸索和形成一些做法和经验，指导今后的领导干部自然资源资产和环境责任离任审计工作。笔者认为采取“取易弃难、先简后繁”的审计战略，以“国家下达的考核指标”为主要审计内容，达到领导干部在自然资源资产经营管理过程中的“合法性、合规性及效率性进行审查鉴证”的审计目标。

审计部门可以按自然禀赋特点和环境保护工作现状选定有代表性的市县，选择1至2项自然资源资产开展审计试点。在实地调查了解自然资源资产权属、分布、结构、管理、利用、效果等情况的基础上，研究制定实施方案，根据需要，聘请具有资源、环境、法律、工程技术等相关专业知识的人员参与审计，建立资源环境审计专家库。针对不同类别自然资源资产，分别做好评价指标的遴选工作，最终形成一套完整的评价指标体系。根据审计试点结果，制定出具有科学性、严谨性、指导性、操作性的领导干部自然资源资产离任审计工作指导意见和具体操作指南，明确审计目标、审计内容、审计重点和分类构建评价指标体系，用以指导审计工作实践。逐步扩大审计面，直至对领导干部离任审计全覆盖，一方面使审计结果得到有效应用，不断提高审计能力和水平，另一方面促进当地生态文明建设。

三、深入实际调查，广泛收集书面资料

聘请自然资源管理机构的相关资源和环境专家，组成联合调查小组，深入自然资源资产所在地进行现场调查取样，并对样本进行检测。向长期生活在这些自然资源附近的居民发放问卷调查或面对面交流，了解领导干部在任期间是否出现违反法律法规和国家相关政策的情况，是否存在对污染行为未及时处理造成周边的生态环境遭到破坏等现象。通过这些信息的现场调查和搜集，共同研究确定领导干部在任期间和离任时的自然资源资产和环境保护情况，保证审计结果的真实可靠。收集领导干部在任期间相关的书面材料进行审查，主要包括与自然资源资产和环境保护相关的凭证、账册、自然资源资产负债表、项目书、合同、记录等书面资料，重点审计用于资源环境管理方面的资金，包括自然资源开发、利用和保护过程中资金的筹集、分配、使用、流向和管理的情况，资金的发放是否到位等，对于依赖自然资源建立起的项目，应当重点审计项目的立项、运营和日常经济活动是否合法，投入产出是否合理、有效。

四、建立评价指标，采用统计方法分析

以指标的形式来衡量地区自然资源资产的发展状况：一是自然资源资产存量指标，反映在任期间领导干部对其管辖范围内的资产存量，特别是任职首期的资产存量。二是自然资源资产的消耗指标，反映任期内相应年度领导干部为促进地区经济发展所付出的代价。三是自然资源资产使用效率指标，反映任期内领导干部实际经济产出与资源消耗量的比率。四是自然资源资产极限值指标，反映领导干部任期内对各项资源的消耗量、存量、使用效率所设定的极限值。此外，对无法确认并计量，游离于自然资源资产负债表之外的部分自然资源即负债应作为表外信息作为披露，反映其相关用途，风险及收益信息。

采用统计的方法进行分析：一是成本效益分析法，即通过分析自然资源项目所需的运作成本与所产生的社会经济和生态效益，来对比分析和评价项目的优劣；二是信息比较分析法，即是通过搜集不同项目的数据并汇总整理后进行统计分析，将对应项目的成本或收益，分别进行比较，判断领导干部在任期间投入项目的效果；三是环境标准分析法，即根据国内或国际标准化组织颁布的环境标准，对领导干部所在地区的自然资源的发展做出判断等；四是调查测量计算法，即通过调查测量的方式来采集自然资源资产审计的数据，比如：权属调查、地籍测量、国土、水资源、水环境、森林资源等数据的测量、绘图、计算等。

五、谷歌地理信息（Google Earth）的应用

GoogleEarth是谷歌公司开发的一款虚拟地球软件，可用于查看地球表面的地形、地貌、地表附着物、地标人工痕迹、街景视图等。数据资源丰富，运算效率极高。强大的功能使Google Earth成为领导干部自然资源资产和环境保护离任审计的有力工具。审计工作中主要利用Google Earth的历史图像比对、立体图像显示、测算距离、计算面积等功能。通过图像对比可查看审计对象的历史地貌图像、原始地貌、历史状况和现实情况、地形的平面和立体图像等并可测量出距离，计算出目标物类面积。这就解决了传统审计手段难以解决的目标面积大、勘察难、任期时间长难追溯、建设项目分散难统筹、采用数据多难计算等难题。通过图像对比筛选不但可以直接发现未批先建、违规占地、毁林造地等问题，还能确定重点审计区域，提高审计效率，用有限的审计资源尽可能的扩大审计成果。

六、地理信息技术的应用

地理信息技术是遥感技术（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）的统称，是空间技术、计算机技术和通讯技术相结合，多学科高度集成的对空间信息进行采集、处理、和应用的现代信息技术。GIS技术主要解决在审计过程中对审计对象的位置、面积等地理信息的审计分析，可以将诸如土地、河流、交通线、矿业权、建设项目等对象在软件中以图层的方式显示出来，分析其所处的位置、长度、面积大小，还可以对多个图层进行分析计算，审计其是否有重叠、差异，根据不同条件筛选对象，计算坡度表面积等。不仅提高了对地理信息进行审计分析的效率，更实现了以往传统方式无法实现的审计功能，为审计工作查处问题提供了新途径。GPS定位仪准确定位，在审计现场进行地理空间数据的测量采集，也可以在后期对《地理信息辅助审计软件》所计算结果进行实地测量和审核。利用地理信息技术，通过卫星遥感影像叠加对比分析、外业调查等方式掌控自然资源资产的质量、范围、数量等。一是对自然资源资产数量的确认。利用GIS获取土地、林、水等自然资源区域面积、长度等。二是对自然资源资产质量的分析。利用数字高程模型，可准确计算分析耕地、新增耕地、新开垦林地的坡度、密度、树种水质等情况，进而判断低丘缓坡性质、水土流失隐患。三是对自然资源结构属性的鉴证。通过国土、林业、矿产等部门的基础资料、数据以及卫星图片和地理信息图片进行叠加，就可以分析出诸如基本农田里包含公益林，土地开发整理这种占用公益林，矿在耕地、公益林、水源地等开发等。

领导干部自然资源资产和环境责任离任计中各种方法的使用不是孤立的、单一的，通常一项审计内容要运用多种审计方法，相互补充，相互促进，力求尽快查明经济活动和经济资料的正确性、真实性、合法性、合理性和有效性。因此，领导干部自然资源资产和环境责任离任审计要根据审计对象、自然环境、审计内容、审计重点等，确定不同的审计方法，才能做到有的放矢，高质量完成工作任务。

（作者单位：陕西省审计厅）