中西方公务员分类制度比较

【前言】中西方公务员分类制度比较由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。2.College of economics and management Fujian Agriculture And Forestry University, FUZHOU 350000 China) Abstract: Since the nineteen eighties, in the times of the industrialization after the model of new public management ideas and methods under the...

摘要：自20世纪80年代以来，在西方后工业化时代新公共管理模式的理念和方法影响下我国的公务员制度研究的到了学术界的广泛重视。如何将西方发达国家已有的成功经验与中国市场化改革相契合，为我国公务员制度创新提供良好的途径，降低制度创新成本是我国公务员制度改革面临的重大课题。基于我国的特殊政治文化传统以及当前社会面临的机遇和挑战，公务员管理制度改革创新将是一条漫长而艰辛的征途，本文就中西方公务员分类制度的比较作出相应综述，并从中提出对我国公务员制度改革的几点建议。

关键词：公务员 公务员分类制度 改革 中国 西方

The comparison of classification system of civil servants

WANG Jin-qiu1 HONG Xiao-long2

(1. College of economics and management Fujian Agriculture And Forestry University, FUZHOU 350000 China;

2.College of economics and management Fujian Agriculture And Forestry University, FUZHOU 350000 China)

Abstract: Since the nineteen eighties, in the times of the industrialization after the model of new public management ideas and methods under the influence of our country's civil service system research to the extensive academic attention. How will the western developed countries has the successful experience of China's market-oriented reform fit, our civil servant system to provide a good way to reduce the cost, system innovation is the reform of the civil service system of our country is facing a major issue. Based on China 's special political and cultural tradition and current society is facing opportunities and challenges, the civil servant management system reform and innovation will be a long and arduous journey, based on the classification system of civil servants in comparison to the corresponding review, and from the civil servants in our country a few proposal that the system reforms.

Key words: civil servants, civil servant classification system, reform, China, western

公务员制度作为各国公共管理体制的一部分，与一国的基本国情有着密切的关系。 “健全的、有活力的国家公务员体制是支撑现代行政的根基，是通向国家政治清明和持续发展的康庄大道。” [1]我国的公务员制度是社会主义的政府机关人事制度，在借鉴了一些国外公务员制度中有益的科学管理方法结合干部人事制度改革的经验，充分继承发扬了党与国家人事工作的优良传统。“为政在人”作为我国政治文化传承的一个缩影在当代社会愈发体现着其准确性和必要性。如何将人事行政达到公共事务运行的最优化经历着一个不断调整、反复论证、逐步发展的过程。也是现下中西方公务员制度改革的现状。

一、 公务员管理分类制度概述

没有分类就没有管理，分类管理制度是公务员科学管理的基础。诚如美国行政学家魏洛比（W.F.Willoughby）所说：“职位分类是人事行政工作的起点，也是人事行政工作的基础。”[2]科学合理的职位分类和职位层次划分才能造就公共部门良好的效率和效能。

（一） 公务员管理分类制度的含义

公务员管理的分类有多重含义，一是按照工作任务的区别可划分为政务类公务员和业务类公务员，其所从事的工作内容互相交叉却有明显不同，将它们作为相对独立的人事活动群体并确定相应的管理原则与方法；二是依据特定的标准从职位和品位上的管理分类，定位其所属的标准与要求。公务员的管理分类制度从本质上是为了使公务员人事管理的公平合理，也是为了公共管理部门人事行政效率与效能的突破、发展。

1、 职位管理分类制度

职位管理分类必然形成不同的职务管理序列，它是以职位管理为对象的分类制度。其基本内容是将适合分类的各种职位，按照工作性质、难易程度、责任归属、及任职资格条件加以定义，并形成明确的文字规定作为管理公务员录用、培训、晋升和工资福利待遇的依据考量标准。

2、 品位管理分类制度

品位管理分类一定程度上等同于职务管理序列，它类似于我国自秦汉以来的官员制度的“品”级官僚制度管理。其基本内容是依照职务高低、资历深浅及获得酬劳的多寡进而分类的管理制度。它代表不同官阶的公务员在管理分类制度上所被倚重程度的不同。从此意义上说，品位分类主要考虑人外在的三大因素：学历——人受教育的程度；资历——人的经验；职位——人的任职情况。[3]

（二） 职位管理分类与品位管理分类的比较

西方各国的公务员管理制度中的职位管理分类和品位管理分类制度有交叉融和的新趋势，但两者之间有其固有的区别（见表1）

品位分类是以“人”为中心。

1. 强调人的资格条件有利于选拔“通才”，并可发挥人的主观能动性。

2. 级别与人挂钩，级随人走。工作队伍富有弹性，便于调配和交流。

3. 具有较大安全感，不会因职务的变动或新的任命而改变待遇。

职位分类是以“事”为中心。

1. 强调职位的性质和要求。便于选拔“专才”。

2. 级别与职务挂钩，按工作责任大小和贡献定待遇，级随职定。

3. 有利于实施责、权、利相结合，激励人员提高效率。

从分类依据与分类程序上看：品位分类管理制度过分强调人的学历、出身等资格条件，不重视实际能力，等级划分不够切合实际，容易出现同职务的人可能有不同的级别或有能力而级别低的人得不到及时晋升的现象。级随人走，容易造成人员级别和实际职务内容不符，职责与报酬不等，使职务失去客观标准，报酬失去激励作用。而职位分类管理制度严格规定职位的工作内容、数量、质量、责任以及人员的升迁、调转途径，重事不重任，忽视了人对职位的主动作用。在一定程度上妨碍了人的全面发展和人员的流动，使其工作的积极性受到一定的限制。

二、 西方国家公务员管理分类制度改革

由于各国的国内外环境差异，文化传统也有一定区别，因此各国公务员的管理分类制度与组织形式方面存在差异。在此基础上产生两种主要的分类定位制度。一是以美国为代表的职位管理分类制度，包括世界上部分国家也在推行这项制度，例如：日本、加拿大等国。二是以英国为代表的品位管理分类制度，德国、法国等国亦是采用此种公务员管理制度。

1、 以美国为代表的西方公务员职位管理分类制度

自19世纪30年代以来国家公职人员的工资待遇缺乏统一标准的问题以及对统一的职位分类制度与相应的工资报酬制度相适配的要求一直是美国公务员改革的突出矛盾。1923年国会通过的全国性的职位分类法案才正式标志这一制度在美国得以确立。依据这一法案，美国对长期以来存在的矛盾有了解决的契机与保障，在这一法案中确立的几项主要原则：①同工同酬：担任相同职位的官员享有相同的报酬，不以学历、性别或者其他条件的区别而有差异。②职位定性分类：对每一公共部门职位的性质、任务、职责、权利加以明确规范化形成职位说明书。③职位决定报酬分等：以不同职位所承担的职责权重，工作性质的差异制定与之相适应的报酬类别。

职位分类管理制度作为一项复杂、系统的工程，它的建立与发展为国家公务员统一管理、公务员报酬、晋升、考核、培训及招考聘任等提供一系列标准。促进公务员管理的规范化、科学化，对确定合理的公务员编制和政府的经费预算也有一定的参考意义。它是当代西方国家公务员管理的重要基石。

2、 以英国为代表的西方公务员品位管理分类制度

1870年英国枢密院颁布文官人员公开竞考择优录用的法令及同年颁布的关于文官定位制度的规定标志着英文官制度的建立。经过近半世纪的不断完善，1920年英国惠特利委员会依据“一战”期间文官人数激增与体制改革的需要，将文官归为四大品级：①高级文官：帮助政府制定政策及对政府事务的组织和指导。高级文官包含行政级、执行级两个级别。②低级文官：从事日常机械性工作。低级文官包含书记级、助理书记级两个级别。

品位分类管理制度的建立与发展有着深厚的历史背景与渊源，长期以来为国家公务员统一管理、合理配置提供了积极深刻的影响。它的简易、有效也为当今许多国家公务员管理所青睐，促使公务员管理的便捷化、合理化，是在传统继承基础上的创新与发展。是当代西方国家公务员管理的重要基石之一。

三、 中国公务员管理分类制度改革

受制于传统的人事制度，我国的公务员管理职业开发一直处于被动状态。随着国内社会经济、文化的巨大转变和社会国际局势的影响，直到上世纪八十年代中期我国才正式步入公务员制度建设之路。

1、 我国公务员管理分类制度发展历史

1987年，党的十三大报告明确提出建立国家公务员制度。再次引起我国理论界和学术界的广泛关注与讨论。有些学者认为这中是使用了政务类和业务类分类的制度。[4]但也有学者认为我国的公务员制度主要脱胎于传统的干部人事制度，因此没有政务类和事务类公务员之分。[5]从1993年国务院的《国家公务员暂行条例》看，即使有“国家机关实行职位分类制度”的明确规定，但是实行的是简单的职务分类，分为领导类和非领导类。实践证明，在这样的公务员管理分类制度下存在诸多矛盾和问题，表现在公务员职业发展渠道过于单一化；公务员权益缺乏有效保障；缺少灵活制度适应各类公务员的成长。由此，在总结不足结合发展的形势下2006年国务院颁布了《公务员法》基于管理的专业性质区分为三类：综合管理类、专业技术类、行政执法类；基于职务区别分为两类：领导类、非领导类。丰富我国公务员管理分类制度的价值内涵，也有效促使我国公务员队伍素质的提高和结构的调整。

2、 我国公务员管理分类制度发展思考

a、 跨越既得利益保护障碍

公务员是公共部门行使公共权力治国理政的主体。但是，在政治传统庇护下形成了一批由部分官员组成的既得利益团体，为自身利益不惜侵犯社会公共利益，阻挠行政改革步伐。即使是迫于压力接受进一步变革也会力求通过变革巩固扩大既得利益。因此，改革能否取得预计的的成效，实现改革的目标，不仅取决于决策者的主观愿望和最终目标，而且依赖于改革初始所选择的路径，若路径上存在些许差错，即使目标和措施清晰、正确，改革的结果也会偏离预定的设计，进入另一种体制，致使制度变迁走入歧途。[6]从内部分化其对政策的影响力、对改革的阻力，思想上的突破对于既得利益保护的障碍跨越的路径选择就显得尤为重要。建立公务员“培训”机制，创新培训内容、整合培训资源、改进培训方法，配合相应淘汰机制瓦解保护障碍的阻力。

b、 基于国情实行“两官分途”

《公务员法》虽然没有进行政务类、业务类的划分，而将国务院总理、副总理、国务委员，以及各级政府的组成人员与其他国家行政机关的公务员编入同一系列，按同一法律进行管理。[4]客观上我国已经实际上开始部分执行相应的管理分类体制。实现“两官分途”将职位定位制度加以明确，政务类和业务类公务员的划分结合党管干部的原则，在党委部门的组织、领导下依照相关法律法规来考察、培养、推荐和任免政务类公务员；在各级人民政府人事部门的管理下对业务类公务员的考核、录用和降免。这样做的优势：党通过对政务类公务员的管理、监督、来贯彻自己的路线、方针、政策，体现了“管少、管好、管活”的原则，这既理顺了党政关系又解决了人事权过于集中的弊端。[7]

c、 由人事管理转变为人力资源管理

人事管理的转变不囿于技术层面上的变革，以职位管理分类制度为主导结合品位管理分类制度的优势有利于我国合理、科学、有效的公务员管理制度的建立。但这是技术层面上的变革，缺少核心灵魂的支撑是难以实施和控制的。国外政府系统的公务员制度从20世纪80年代初开始由人事管理迈向人力资源管理，相应的在学术界人事管理概念也逐渐被人力资源管理概念所淘汰。我国政府、事业单位及部分国有企业仍基于人事管理来配置人力资源。因此，不仅需要硬件的变革，软件的变革也是不可或缺，加强管理主体的理念模式转型，是我国公务员管理变革的重要基础；是我国公务员管理变革成功的前提。

参考文献:

[1]彭兴业.“试论中国公务员制度的跨世纪发展与创新”.北京行政学院学报[J]．1999年第1期

[2]W.F. Willoughby, The Principles of Public Administration. Baltimore: John Hopkins University, 1927, p221

[3]李和中主编．国公务员制度概论[M]．武汉大学出版社1997年版，第192页

[4]谭功荣．公务员制度比较研究 [M]．重庆：重庆出版社，2007．1

[5]周敏凯．比较公务员制度[M]．上海：复旦大学出版社，2006．1

[6]张子良．比较公务员制度[M]．上海：上海社会科学院出版社，2007．8

[7]窦泽秀,秦冬杰．我国公务员职位分类制度的重新设计探讨[J]．中国行政管理,2001年第3期，第31页